城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展的重要物质基础，也是“经营城市”发展战略的重要支持基础。城市土地制度建设是我国土地制度建设的重要组成部分，也是我国经济体制改革的主要内容之一。搞好城市土地制度建设，不仅有利于我国经济体制的改革与完善，而且有利于我国城市化建设步伐的加快，同时对全面建设小康社会具有积极的推动作用。建国之后，尤其是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但总体来说，与城市化进程还很不适应。目前仍然存在着诸多问题需要认真研究。
　　一、城市土地所有制变革：


　　产权界定与土地资产的保值增殖1949年以前，我国土地基本上实行的是私有制。由于商品经济不发达，城市的数量和规模都比较小，因而城市土地在国土面积中所占的比重很小。然而，仅此很小的一块土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳动者、城市居民和外国人手中。新中国成立后，我国政府着力推行城市土地国有化：



　　（1）没收外国人、封建地主和国民党政府在城市中的土地，强制使之变为国家所有；



　　（2）用赎买、国家经租和公私合营的办法（带有较大程度的强制性和不等价、有限期的特点）将私营工商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有；
　　（3）以城市建设征用土地的方式强制、低价将农村的非国有土地转变成国有土地；
　　（4）以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所有，从而完成了城市内部少量集体和个人所有的土地向国有产权的无偿转移。

　　从1949年到1982年，中央政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产权制度发生了根本性的变化，并最终形成了城市土地单一的国家所有的产权结构。这种土地所有制形式与整个生产资料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上为国家的基本建设、政治稳定奠定了最重要的物质基础。但是这种单一的土地所有制形式，随着时代的发展，逐渐成为经济发展和城市

　　1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但到了1987年，深圳市政府以定向协议的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。

　　如果说城市土地由私有（个体）转变为国家所有，是一个历史性的转折或革命的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折或革命。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是商品经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。马克思讲过，地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。土地本来是没有价值和价格的。但是当存在土地所有权且土地所有权需要以经济形式来表现自己时，地租的出现就成为一种可能。我国城市土地收取的地租，一方面来源于建筑物的垄断价格，另一方面来源于建设用地的高额地租。过去我们无偿划拨土地从一定意义上说是不符合经济运行规律的。现在实行城市土地有偿使用，这既是土地所有权的实现形式，也是国有土地价值的具体体现。实践证明，实行城市土地有偿使用既有利于国有资产保值增殖，也有利于国有资产的良性循环，直接受益于市政建设。




　　按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里有些问题需要认真研究。如城市土地归国家所有，这里的国家是单指中央政府？还是包括地方政府？在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方政府实施。这就使地方政府在行使土地的所有权时具有明显的效率优势。近年来，我国城市土地利用之所以趋于好转，其原因就是地方政府有积极性。

　　中央政府如何行使对城市土地的所有权？中央政府与地方政府如何划分产权？这是一个现实问题。这里涉及到一个土地产权的人格化问题。这几乎是公有制形式存在的一个共性问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实际上的支配权。为此，我们必须明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，进一步明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为所有权、占有权、开发权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。如将所有权、出售权归中央政府；占有权、开发权归地方政府。收益权由中央政府与地方政府按比例分成等等。在此基础上决定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。

　　通过明确产权，使城市政府在配置土地时的行为更加长期化。通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地资源配置能够反映国家和社会的利益。允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权的多元化；充分发挥土地市场在城市土地资源配置中的基础性调节作用；在价格机制和政府合理的公共政策作用下实现高效和可持续利用。避免开发公司凭借特权低价甚至无偿从政府手中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。
　　对原有无偿划拨土地的土地使用者如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以土地入股分成、出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为进行有效的遏制。可明确土地无偿无期使用的最后期限，到期由政府依据评估价格逐一与使用单位签订用地合同，补交土地出让金。补交困难的可采取缓缴、逐年收缴，甚至政府土地使用权入股的方式，全面实行土地租约制，推动城市土地资源的合理配置。

　　二、城市土地管理体制改革：

　　“三权分离”与使用权的出租和转让土地制度可以从广义和狭义两个方面来理解。广义的土地制度，泛指与土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技术等有关的一切制度。狭义的土地制度，是指土地经济制度及相应的土地法权制度。前者可以所谓土地经济制度，它是人们在一定社会形态下在土地利用中形成的土地关系的总和。它属于社会经济基础的组成部分。后者可以所谓土地法权制度，它是人们在土地利用中形成的土地关系的法权体现，它是社会上层建筑的组成部分。马克思曾经说过，法的关系的内容是由经济关系决定的，它不是凭空产生的。土地经济制度是土地法权制度形成的基础，它决定土地法权制度；而土地法权制度对土地经济制度具有反映、确认、强化、保护的功能。完整的土地经济制度，包含土地所有制、土地使用制、土地国家管理制度。我们所说的“三权分离”是指土地的所有权、　　使用权和管理权的既相对独立，又相互制约。传统的城市土地制度是“三权合一”，国家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同时还是土地的管理者。



　　这种制度模式，是与高度集中的计划体制相适应的，对于当时迅速建立社会主义公有制的基础，促进城市经济建设起到了一定的积极作用。然而，随着社会主义市场经济体制的建立和城市经济建设的进一步需要，传统的城市土地使用制度的弊端越来越明显地暴露出来。
　　①城市土地国家所有权在经济上无法实现。我国法律规定城市土地所有权属于国家所有，但由于是无偿使用城市土地，这种所有权在经济上无从体现。而对城市土地没有所有权的企业、单位或个人，却可以凭借对城市土地的实际占用获得利益。

　　②城市土地占地者成为事实上的所有者。城市土地的无期限使用，使得谁占用了城市土地，谁就成了城市土地的事实上的主人。这便刺激了企业多占地、占好地，造成城市土地资源的严重浪费。



　　③城市土地的利用效率十分低下。传统城市土地使用制度不允许城市土地使用权转让，土地使用者无法从土地转让中得到好处，因此，使用者宁可让土地荒芜，也不愿意将土地移交给他人使用。同时由于划拨土地没有地价，也不存在土地市场，亦没有促进土地流动和调整土地用途转换的有效机制，使土地不能流动到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮极度短缺，另一方面却又在浪费大量的城市土地资源。


　　④不利于城市的建设与发展。在传统城市土地使用制度下，由于存在着大量的占而不用、多占少用、用而不讲效益的现象，致使城市用地供不应求，许多重要的经济活动得不到满足，从而延缓了城市经济的发展。同时由于土地的无偿划拨，致使国家得不到足够的建设资金用于城市基础设施和公共事业的发展，从而限制了城市的发展。如城市交通越来越拥挤，城市环境不断恶化，旧城改造难以进行等。



　　⑤助长了社会“分配不公”的不良倾向。在传统城市土地使用制度下，由于企业占有城市土地的优劣和数量不同，对企业的经营成果有着很大的影响。那些多占土地、占用好地的企业，其商品的个别价值会低于该商品的社会价值。在城市土地无偿使用的条件下，这些企业就获得了一种超额利润，实际上这种超额利润是本该收归国有的城市土地收益的转化形式，并非企业经营好或投入劳动多形成的。如果这部分超额利润归企业所有，则不利于企业的平等竞争，更不利于企业改善经营管理。同时也造成了企业劳动者经济利益的不公平，助长了社会“分配不公”的不良倾向。

　⑥滋生寻租行为和腐败现象。土地的行政划拨，需要政府部门的层层审批，那些有门路、能打通关系的单位或个人就能够多得到土地，于是各种寻租活动盛行，导致了官僚主义和腐败现象的滋生蔓延。由此可见，改革传统的城市土地使用制度显得尤为必要和迫切。

　　我国城市土地使用制度改革的指导原则是，巩固和完善土地的国家所有制，建立与社会主义市场经济体制相适应、与城市建设和发展相协调、有中国特色的社会主义城市土地使用制度。总的来说，

　　①实行“三权分离”，即将土地的所有权、使用权和管理权相分离。国家（中央政府）对土地拥有绝对的所有权，并规定国家的城市土地所有权神圣不可侵犯。经国家批准拥有使用权的单位可以依法拥有土地的使用权，使用权可以依法进行转让。地方政府（城市政府）代表国家对城市土地进行管理。


　　②建立起既有利于维护社会主义城市土地国有制，又有利于发展生产力的新型城市土地使用制度。我国城市土地使用制度的改革，不是要改变城市土地国有制的性质，而是要消除旧的传统城市土地使用制度的种种弊端。建立有利于社会主义市场经济的发展和城市土地资源的合理化配置制度。国内外的经验表明，只有这样才能使城市土地与其他生产要素合理配置并得到有效利用。


　　③建立起与社会主义市场经济运行机制相适应的城市土地供应和流动的运行机制。为了实现城市土地资源的合理化配置和结构优化，取得土地使用的最佳效率，必须使城市土地资源的配置符合市场化运作要求，使城市土地所有权与城市土地使用权相分离，使城市土地使用权能够流转，从而使市场机制在城市土地资源配置中起基础性作用。


　　具体来说，可以采取下列形式：

　　①土地使用权出让。国家以土地所有者身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，土地使用者须向国家缴纳土地使用费。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门，会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案。土地使用权出让的年限，可根据不同行业和经营实际需要来确定，分为40年、50年、70年。土地使用权期满后，土地使用者可申请续期。经批准，重新签订合同并在支付土地使用权出让金后可继续使用。土地使用权的出让，可采取协议、招标、拍卖三种方式。土地使用者若需改变土地使用权合同中规定的土地用途时，应当征得市、县人民政府土地管理部门同意，并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。

　　②土地使用权转让。土地使用者可以依法将土地使用权再转移，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务也随之转移。土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限，减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用权转让，其地上建筑物、其他附着物所有权也随之转让。地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。

　　③土地使用权出租。土地使用者可以作为出租人，依法将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。土地使用权出租，出租人和承租人应当签订租赁合同。租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。


　　④土地使用权抵押。土地使用权可以抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。这是由房地产实体不分原则决定的。土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同规定处分抵押财产。处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。

　　⑤土地使用权终止。土地使用权可因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权出让合同、土地灭失等原因而终止。土地使用权期满，续期的到续期期满，土地使用权终止。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

　　现行城市土地使用制度的改革取得了巨大的成就，改革不仅使土地的价值真正得以实现，使国有土地所有权在经济上得到　　实现，而且在市场机制的引导下，土地资源的配置也日趋合理。但由于传统体制的惯性作用及改革尚处在初步阶段，使旧体制下的诸多历史遗留问题如土地闲置或浪费等问题难以得到彻底解决，同时还由于改革过程中制度和政策工具的不完善又引发了一些新的问题，如多头供地使土地市场失控，闲置和存量土地大并且盘活难，国有土地资产流失造成政府应得土地收益减少等。这些问题还都需要通过土地使用制度改革的进一步深化来加以解决。



　　三、城市土地市场化建设：


　　土地储备与招标拍卖如前所述，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理也造成很大困难。对于已经纳入有偿使用的土地供应，95％以上的土地采用了协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。因此，在开启城市土地使用制度改革的大门以后，如何规范和有效管理土地市场就成了政府迫切需要解决的一个问题。在这种背景下，城市土地储备制度作为一种制度创新应运而生。

　　城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的客观要求，也是一种制度创新，在管理体制、运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过程。由于是一个全新的过程因此出现了许多问题需要研究。



　　首先是土地收购过程中的补偿标准问题。土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前理论研究也十分薄弱。现在一般城市的操作方法是只制定3－5个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法简单、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感觉土地征购、回收补偿标准不合理、不科学。给土地收购带来很大的难度。
　　其次是城市土地储备与城市整体规划的关系。 城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划。结果一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。


　　第三是土地储备资金的筹集问题。土地储备制度初期遇到的困难主要是缺乏储备资金。因为，城市政府不可能投入大量的储备启动资金，而且在储备开始阶段，土地储备中心只有进入储备的土地，没有出让的土地，因而没有积累资金，储备初期缺乏资金是难免的。由于资金匮乏，使土地储备制度建立初期，土地储备中心不敢也没有能力去储备大量的土地，储备成本也会因为利息负担而提高。
　　第四是土地收购储备机制的协同作用问题。目前我国的城市土地储备制度尚处于探索阶段。部分城市存在着单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力加大，引起有关利益群体的不满。对于土地储备政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规模与储备周期、土地供应计划的制定、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。我们认为实施土地收购储备机制是一个综合性的系统工程，在整个运作过程中，必须得到土地、计划、规划、城建、财政、金融等部门的支持和配合，部门间配合程度直接关系到土地的运作成本。在实际操作过程中经常出现部门间相互抵触、推诿、行政审批手续繁杂、办事效率低下等弊端，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本，严重影响城市土地的市场交易秩序与健康发展。同时，由于没有建立起相关的法律法规，对土地储备中心没有相应的监督机制和手段，造成了机制不健全，运作不规范和泡沫经济。