金华电业局 余立军




2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》（以下简称《内控规范》）。《内控规范》从2009年7月1日先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。这个被誉为中国版的“萨班斯法案”出台，将对我国企业内部控制体系建设带来深远的影响。

现代内部审计在完善公司治理、防范管理风险、改进内部控制等方面发挥着重要的作用。2002年，美国安然、世界通信等公司的财务欺诈案件发生之后，美国国会出台了《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》（又名萨班斯法案）。该法案的“404条款”对内部控制体系的建设提出了严格的要求。当前，我国的内部审计工作正处在全面转型的起步阶段，国家电网公司和浙江省电力公司也明确提出“强化内部审计监督，实现审计工作由查错纠弊向绩效型、风险型审计转变”的具体要求。《内控规范》的颁布与实施，必将会对公司系统的内部审计工作转型产生积极的影响。



一、科学界定内部控制内涵，奠定内部审计工作基础

内部控制是现代公司管理的重要手段，也是现代内部审计发展的基础。最初，我们对内部控制的认识仅仅停留在会计部门内部不相容职务相分离的岗位牵制。直到2001年6月，财政部发布了《内部会计控制规范基本规范》及其具体规范，才对内部控制才有了更全面的理解。该规范将内部控制扩大到了单位内部涉及会计工作的所有部门和人员，涵盖了单位内部涉及会计工作的各项经济业务。但这一规范所考虑的会计控制仅仅是企业内部控制的一部分，虽然这部分很重要，但是还不全面。近期发布的《内控规范》首次科学界定了内部控制的内涵，将内部控制由狭义的会计专业控制提升为广义的企业层面控制。该规范称内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。

《内控规范》统筹构建了内部控制的基本要素，提出了以内部环境为重要基础，以风险评估为重要环节，以控制活动为重要手段，以信息与沟通为重要条件，以内部监督为重要保证等五要素的内部控制柜架。内部环境强调要以公司治理为核心，规范股东（大）会、董事会、监事会、经理层之间的职责分工，建立相互制衡的机制；设立相应的内部控制组织协调机构和内部监督机构，并将内部控制的权利和责任落实到各责任单位；从人力资源政策、企业文化和法制教育三方面来保障良好的内部控制环境。风险评估要求企业根据控制目标，全面系统持续地收集相关信息，及时准确识别与控制目标相关的内部风险和外部风险，确定相应的风险承受度。控制活动要求企业结合风险评估结果，采取不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等控制措施，将风险控制在可承受的范围内。信息与沟通要求企业建设信息与沟通制度，通过信息的收集和传递、信息技术的应用和反舞弊机制的建立等措施确保信息及时沟通，促进内部控制有效运行。内部监督主要明确了内部审计机构和其他内部机构在内部监督中的职责权限和工作要求，重点是查找内部控制缺陷，定期对内部控制的有效性进行自我评价，出具内部控制自我评价报告，上市公司还需要将年度评价报告向社会公开批露。

现代内部审计主要是通过对内部控制风险进行评估，从而提出改进企业内部控制的建议，以帮助企业实现预先制定的控制目标。完善的内部控制体系是现代内部审计的前提条件和工作基础，同时，内部审计也是现代内部控制体系的重要组成部分。

二、明确要求设立审计委员会，确保内部审计工作独立客观性

内部审计的工作质量主要取决于审计人员的专业胜任能力和客观的工作态度。客观性是一种公正的、不偏不倚的态度，它追求是诚实，这是审计人员应当自觉遵守职业道德，也是确保审计工作质量的重要保证。而独立性是影响客观性最主要的因素，它被视为是内部审计的生命。虽然在实践中要实现内部审计的完全独立是非常困难的，但所有科学的内部控制体系都将保证内部审计机构和人员的独立性作为机构设置的重要原则。

《内控规范》提出企业要在董事会下设立审计委员会，负责审查企业内部控制，监督内部控制的有效实施和内部控制自我评价情况，协调内部控制审计及其他相关事宜。同时要加强内部审计机构设置和人员配备，并保证其工作的独立性。内部审计机构对监督检查中发现的内部控制重大缺陷有权直接向董事会及其审计委员会、监事会报告，在组织设计上，保证了内部审计机构在企业中的独立性。


三、开展内部控制有效性评价，拓展内部审计工作范围

当前，我国的内部审计工作仍然处在以查错纠弊为主的财务合规性审计阶段，审计工作主要围绕着企业的财务收支活动来开展。从我局的情况来看，内部审计工作的主要职责有：一是财务收支审计，二是经济责任审计，三是以工程结算审价和工程竣工决算审计为主的工程审计，四是配合纪检监察等部门开展的专项审计调查。近年来，在省公司审计部门的正确领导下，我局的内部审计工作正在逐步向管理审计转型，组织开展了固定资产管理审计、电费电价审计等专项审计，拓宽了内部审计的工作面，提高了审计部门在企业内部控制建设方面的地位。但内部审计工作总体上仍然处在由财务审计为主向财务审计和管理审计并重转型的起步阶段。

《内控规范》明确提出，企业要制定内部控制缺陷认定标准，内部审计机构要对企业的内部控制开展日常监督和专项监督，对监督过程中发现的内部控制缺陷要分析缺陷的性质和产生的原因，提出整改方案，采取适当的形式及时向董事会、监事会和经理层报告。企业要定期对内部控制的有效性进行自我评价，并出具内部控制自我评价报告，上市公司还应向社会公众批露年度内部控制自我评价报告。这些条款必将促使内部审计工作向“以风险为导向、以控制为主线、以治理为核心、以发展为目标”的新模式转变，从而推动我国内部审计工作的全面转型。

《内控规范》将在2009年7月1日开始在上市公司先行施行，同时鼓励非上市的其他大中型企业执行。面对新的形势，内部审计如何抓住这一有利契机，主动适应内外部环境，开拓性地创造内部审计工作的新局面，需要我们认真的思考和不懈的努力。



一、推动审计委员会的设立，保障内部审计的相对独立性

根据《内控规范》要求，内部审计的最高领导机构是审计委员会。根据国有企业公司治理的现状，建议设立由全体领导班子成员和主要部门负责人组成审计委员会，审计委员会的负责人由行政一把手担任。审计委员会主要负责审查批准内部审计机构提出的年度审计计划，授权内部审计人员可以查阅企业所有的内部控制资料，定期听取内部审计机构内部控制情况的检查汇报，审阅批准内部审计机构提交的年度内部控制自我评价报告。



二、促进内部控制制度建设，创造内部审计良好工作基础

内部审计与内部控制体系是相辅相成的，内部审计是内部控制体系的重要组成部分，而完善的内部控制体系也是现代内部审计工作的基础。近年来，我们通过创一流、同业对标、质量管理体系认证等一系列工作，已初步建立了一整套较为完整的内部控制制度，但也不能否认我们内部控制的运行情况非常不理想。这里面有管理理念的问题，如制度主要是以职能的方式而不是以流程的方式来制定，制度之间具有天然的独立性；有制度设计的问题，大多数内控制度过于原则，缺乏可操作性，如缺少具体的工作步骤和流转程序，缺少具体的质量和时限要求；也有制度运行的问题，许多制度没有得到很好的执行，没有使用统一的表格和流程帮助执行，更没有通过管理信息系统予以固化。在这种情况下，开展内部控制自我评价是非常困难的。在内部审计转型的初期，将会把大量的精力放在内控制度的建设上，而不是对内控制的监督评价上。



三、树立内部审计新理念，确保审计部门与业务部门的目标趋于一致

内部审计工作难以开展的原因之一，是传统内部审计的职责所造成的。传统内部审计主要履行查错纠弊的经济监督职责，这样容易使审计部门与业务部门对立。而新的《内控规范》构建了以风险评估为导向，以内部控制为主线，以公司治理为目标完整的内部控制体系，内控制度建立和风险评估的职责在业务部门，审计机构只是对内部控制在防范风险的有效性方面进行评价。审计机构的目标与业务部门的目标趋于一致，能消除职责设计上的冲突。审计机构在执行内部控制检查时，还要注意改变一些传统的做法，如出具带有强制性的审计意见书，提出业绩考核等等。当内部审计机构的工作成为业务部门负责人和企业管理层的重要帮手时，内部审计的作用将会得到更好的发挥。



四、加强审计人员能力建设，提高内部审计人员专业素质

内部审计工作的开展，需要有一支高素质的专业审计队伍，在《内控规范》实施后，这一需求将会显得更加迫切。当前，我们的审计队伍的专业结构以财务管理和工程管理两个专业为主，主要工作围绕财务收支审计和工程造价审计来开展，审计人员的工作理念、工作能力和专业背景与《内控规范》的要求还有很大的差距。根据实际情况，我们要大力加强涵盖多个专业的专职审计和兼职审计队伍的建设。专职审计人员应具备两方面的素质，一是扎实的专业背景和丰富的专业工作经验，二是现代内部审计的相关知识和技能。要创造条件为审计人员的专业学习与培训提供方便，鼓励审计人员参加国际注册内部审计师（CIA）资格考试。要选聘部分专业骨干和专家组成兼职审计队伍，为内部审计工作提供培训、咨询、人力等方面的支持。

随着我国《内控规范》和其他具体规范的实施，内部审计工作在企业的经营管理中一定会发挥越来越重要的作用。