自2003年6月《国务院关于印发〈深化农村信用社改革试点方案〉的通知》发布落实以来,各地省级政府实际承担了对本省农村信用社管理责任,农村信用社省联社成为受政府委托行使监管、服务职责,而农村信用社无论经营范围还是服务对象都已本地为主,因此地方审计机关对农村信用社进行审计不但可以履行省级政府风险承担主体和行政责任主体的权利和义务,而且有利于审计成本的效率性和及时性。因此地方审计机关应成为农村信用社审计的尖兵,省级审计机关更应担负起农村信用社审计的领导和组织职责。
二、用审计免疫系统功能理论,确定审计目标和审计内容
要落实审计的最高目标和总体目标,必然要做好每一个审计项目的审计目标和审计内容的选择。对农村信用社审计目标而言,首先仍是要及时发现并惩治农村信用社经营管理中的违法乱纪行为,注意查处重大违法违纪案件线索和损失浪费问题,消除其对国家经济社会的侵害。由于农村信用社历史包袱重、管理水平相对较弱,违法违规行为依然突出,经济犯罪时有发生,这些行为不加以揭露和纠正必然影响社会和经济的持续发展,侵害国家和人民的利益。其次要着重揭示农村信用社经营管理中存在的突出风险和薄弱环节,致力于帮助农村信用社加强内部管理,健全内控制度,提高风险防范水平和经济效益。第三就是从全局的高度,从制度、体制和机制上分析农村信用社在经济发展中的作用,关注农村信用社支持“三农”建设、服务中小企业发展效果,为决策层提出对策建议,促使农村信用社更好地贯彻落实党和政府促进经济社会平稳较快发展各项措施。
相对应的审计主要内容应以资产质量真实性为主线,以制度建设评价为基础,以支农惠农政策落实为关注点,系统核实农村信用社资产状况和抵御风险能力,切实评价经营绩效和经营风险情况。在对会计报表真实性审计中,要核实资产、负债、所有者权益是否完整、真实、有效,重点核实资产质量的真实性、准确性、完整性,查实是否存在掩盖或虚增不良贷款问题,是否存在账存实亡的资产情况,资产确权是否符合国家规定等。通过检查存贷比、资本充足率、贷款不良率、资产拨备水平等经营指标,掌握各农村信用社整体风险情况,通过检查资本(资产)利润率、成本费用与利润变动情况,掌握各农村信用社整体盈利情况,通过检查不良资产、资本充足率和资产拨备水平变动趋势,掌握各农村信用社抵御风险能力。
首先在制度建设评价中,重点是检查出资人、管理人、社员间责、权、利的划分,评价法人治理,结构的有效性,检查组织机构是否健全合规、职责划分和问责制是否明确,激励和监督机制是否有效,决策机制是否科学。其次通过分析不良资产形成原因,对贷款业务、存款业务、中间业务、财务管理等各项业务流程进行内控调查和测试,检查各业务流程内控制度是否健全,并有效执行,尤其加强对关键岗位定期职责分离、轮换制度的审查,掌握内控制度的健全性和有效性,发现内控的薄弱环节和漏洞。制度建设评价中还应关注省联社履职行为是否规范,对内控制度的完善和执行所起的作用和存在的不足。
在落实支农惠农政策评价中,重点关注农村信用社对“三农”支持力度,包括信贷资金支持、金融融通结算服务情况,审查是否存在虚假涉农贷款、是否超标准提高涉农贷款利率,是否存在发放财政惠农资金管理违规等不符合支农惠农政策,损害农民利益的行为,全面评价农村信用社在县域经济发展和新农村建设中所起的作用,以及所起的作用与农村实际需求之间的差距等。
审计还要注意查处重大违法违纪案件线索和损失浪费问题。重点检查对授信管理、基建装修工程、大宗采购、商业广告、呆账核销以及不良资产处置等方面是否存在商业贿赂问题,加大对违规经营管理、严重渎职等造成重大损失的查处力度。
三、为达到审计免疫系统功能,所进行的审计方法创新
在审计免疫系统论的指导下,对农村信用社的审计目标和内容不仅涵盖了传统财务收支审计内容,更具有绩效审计的特点和要求,因此除审计传统的财务审计方法外,还要在更高层次上将数学、会计学、治理学、统计等方法融为一体,创新审计方法,才能得到更有力审计证据,审计结论更为可靠。
首先要加强统筹协调,全面整合审计资源。各个农村信用社虽然点多面广、个体差异大,但各地省联社在一定程度上执行了总行管理职责,特别是信息数据、政策管理的省联社统一管理,所以农村信用社审计要坚持以全省“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的“五统一”工作原则和工作模式。加强各级审计机关内部沟通协调,以计划为载体整合审计力量,以方案为载体整合审计内容,以报告为载体整合审计成果,以统一实施为载体保证审计效果。
其次审计方法要定性与定量相结合。从内部控制制度审计入手,进行内部控制制度的健全性评估和符合性测试,再从财务审计入手,不断完善抽样技术,对被审计单位财务收支的真实性、合法性和完整性进行实质性测试,审核查证各种财务数据,然后,对经济效益和影响因素,采用价值分析法、因素分析法、对比分析法等进行定量综合分析与评价,对不能量化的因素,采用问卷调查法、头脑风暴法等进行定性分析与评价。再根据定性与定量综合分析结果得出审计结论,对问题和现象本质做出判定,发现被审计单位存在问题和风险,提出改进措施和建议。
农村信用社审计同样离不开计算机审计方法的运用。和其他金融机构一样,农村信用社以基本实行数据全省集中统一管理,农村信用社经营管理也进入到信息化管理阶段。面对审计对象的数据化,审计机关无论是实施审计的质量控制,还是对审计具体目标的实现,都离不开计算机审计方法的运用。在审前调查阶段,应对被审计单位信息系统功能、开发、运行、维护和内控制度要有基本了解,对信息系统产生数据的真实、完整、可靠有基本判断,并对审计可能需要的数据进行采集、加工,为正式实施审计做好数据准备。在审计实施阶段,审计组成员按照各自的分工,应用计算机审计方法和AO系统对数据进行分析、对比,判断是否存在异常事项,在审计专业判断的基础上确立疑点,比如对贷 款“借新还旧”问题、以贷入股问题、超标准提高涉农贷款利率问题、虚假涉农贷款问题、非实名制存款问题等的查证等。计算机审计方法的运用可以极大地扩大审计覆盖面,提高审计工作效率,还可以利用AO系统进行审计项目管理,保证了审计目标的实现。
四、发挥免疫系统功能,强化审计成果的运用
农村信用社审计项目如果只揭示问题,没有对问题的处理和审计整改,那么这个审计工作是不完整的,也不可能发挥应有的作用。因此,要在审计实践中发挥免疫系统功能,还必须要强化审计成果的运用。审计机关通过审计报告、审计决定、审计移送处理书、审计要情、审计综合报告、审计公告等形式,使审计成果成为农村信用社违规经营行为的制约,成为有关部门管理考核的依据,成为党委政府的宏观决策的参考。
做好审计成果的运用工作,首先要在确保审计实施质量基础上,全面而有重点地反映审计成果,重点反映农村信用社资产状况,充分揭示企业抵御风险能力;重点反映农村信用社违反国家法规的经营行为,充分揭示在信贷发放管理、固定资产购建、资产核销等方面存在涉嫌犯罪和贪污腐化行为;重点反映农村信用制度管理的薄弱环节和潜在风险,充分揭示在社法人治理、经营管理中存在的制度缺陷。
其次审计结果还要针对审计发现的问题,向农村信用社提出有针对性的、可操作性的审计建议,比如针对农村信用社普遍存在的人为掩盖不良资产、信贷资产管理制度不完善、信息数据不完整不实等的问题,建议省联社落实责任追究制度,完善业务内部控制制度,加强对重要岗位、重要业务环节的内部审计监督,注重数据录入的真实性、完整性,提高信息数据质量,加强信息技术在管理中的运用,提高管理效率和水平。
要在更高层次上充分发挥审计免疫系统功能,还应重视抓住目前农村信用社发展的难点热点问题进行深入地分析研究,从具体违纪违规现象中归纳出经济运行中体制性、机制性的问题,并提出切实可行的建议,上报的信息要为政府决策提供超前性、预警性的分析,达到既反映问题,又立足宏观转化成果的目的。比如如何深化农村信用社改革,如何更好地促进农村信用社发展壮大,如何促使农村信用社更好地为“三农”服务,以及如何更好地发挥省联社作用等提出审计建议,供党委政府决策。
审计免疫系统功能,对审计机关提出了更高的目标和要求,地方审计机关应成为农村信用社审计的尖兵力量。
(作者单位:江西省审计厅)
