自20世纪七八十年代以来,我国财税体制方面以调整收入分配关系为重点,进行了一系列改革探索,但在预算管理和财政国库管理制度方面基本上没有较大调整。随着市场经济深入发展和公共财政的建立健全,传统财政国库管理制度逐步显露出诸多弊端,比如账户重复和分散设置,使得财政收支活动透明度差,财政管理和尖端难以顺利开展,再如收入执行监管不严,财政收入流失严重,或者如财政收支信息反馈滞后,预算编制、预算执行、宏观调控等缺乏相应的可靠性依据。基于国家和政府提出的推进财政预算管理制度改革的要求,也为了更好地实现国内财政国库管理制度与国际接轨,我国应积极对现行财政国库管理制度进行改革,建立和完善国库集中收付制度,促进财政财务管理科学化、财政资金运行规范化、防范经济腐败有效化。
(二)我国国库管理制度改革基本情况
从内容上分析,我国国库管理制度改革主要围绕国库集中收付制度展开,具体上讲,从国库集中支付制度和收入收缴管理制度两方面,由政府派任财政部门肩负设置国库单一账户体系的责任,将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系内进行收缴、支付和管理。通过国库单一账户体系,财政收入将直接缴入国库,财政支出则以财政直接支付以及财政授权支付的方式,支付给商品及劳务供应者或者用款单位,对于未用的资金则全部保留到国库单一账户上,仍由财政部门作为政府代表实行管理运作,以降低政府筹资成本,更为恰当地实施宏观调控政策。
从支付方式和支付程序上分析,国库集中支付制度立足于国库单一账户体系,依托于良好的财政支付信息系统及银行间实时清算系统,在所有事业单位需购买商品及支付劳务款项时,经事业单位提出申请、国库集中支付机构审核,相关资金便通过单一账户体系支付给收款人;国库集中支付的基本操作程序依次为,一套账户体系即国库单一账户体系,两种支付方式即国库集中支付下的财政直接支付和财政授权支付,其中前者如工资支出、大宗服务及物品采购支出、大中型基本建设项目投资、大型修缮等,后者如未纳入工资支出、物品及服务采购支出以及零星支出、工程采购支出等。
二、国库管理改制下事业单位会计核算常见问题及成因
(一)我国国库管理改制下事业单位会计核算的常见问题
在会计入账依据方面,票据通用性差、票据供应渠道不统一、个别事业单位会计凭证不合会计档案管理的要求,以及财政直接支付的资金未能及时传递,造成事业单位记账时缺乏直接支付凭证等。在财务核算方面,有些事业单位核算方式不够规范,特别是国库管理制度改革后,负责资金收支的会计处理操作不熟练,导致事业单位在零余额用款额度、财政应返还额度等会计科目上核算方法失当,或者对零余额账户管理松散、使用不规范,以及国库结余资金处理方法和原会计支付脱节等。在账户设置方面,事业单位保留账户的现象使得国库集中支付制度实施有难度,有些事业单位多头开户,给资金管理带来极大难题,或者陷入专项资金重复开户、资金管理失调的困境,有少数事业单位甚至私设小金库,单位内部资金监管严重失控。此外,国库管理制度与会计制度、财务管理方面规定在衔接上也存在问题,尤其是国库结余资金处理上和事业单位及国有建设单位财务管理规定出现断点,会计核算问题较多。
(二)国库管理改制下事业单位会计核算问题的原因
就当前事业单位会计核算方面的问题,其原因主要在于:
财务管理意识不强,即目前事业单位内部较大一部分人仍对国库集中支付制度下的财政资金所有权和使用权及财务自主权等存有误解,比如有些人认为国库集中支付制度使财政部门享有财政资金使用和财务自主权,而事业单位则不具备相关权力;有些事业单位对新的财务管理模式和会计核算方式不适应或者有抵触情绪,对于分散支付这一传统支付方式,仍有较多事业单位难以及时转变观念,对国库集中支付制度也缺乏有效性理解。
财会人员素质偏低,一方面分散支付方式实行已久,国库集中支付方式较新且对现代技术要求较高,有些事业单位财务人员业务素质有待提高,比如财务制度及会计科目弄不懂,计算机操作不够熟练,在对国家相关政策、法规制度、国库集中支付相关政策和办法执行过程中,业务能力较差;另一方面具体业务操作能力不高,特别是业务操作程序、会计电算化方面存在问题,这给国库集中支付模式的开展造成较大难度。
预算编制不够完善,根据国库集中支付制度规定,事业单位应据年、月用款事宜制定详细的用款计划,尤其是分月用款计划应作为办理财政性资金支付的主要依据。在预算方案执行过程中,事业单位应依照不同资金性质比例,编制出精细化的预算内外资金用款计划。国库集中收付制度要求一套精准的预算体系,我国有些事业单位预算编制不规范、批复不及时、年度预算方案频繁调整等现象,给国库集中收付制度的具体实施平添诸多难度。预算基本框架不建立,预算编制中预算定额、支出标准缺少科学保证,预算金额势必难以准确,比如支出科目中罗列水电费、招待费及其他费用等支出项目,预算编制金额、支出标准等必将很难有把握。
监管制度不健全,制度执行缺乏执行力,一则对事业单位银行账户监管不严,传统做法是将财政监督设定为资金监督,对事业单位银行账户监督缺失,再加上财务监管制度难以防范资金管理风险,则经济漏洞很难被堵住;二则监督机制不够完善,财政资金支付上有一定风险,财政部门、预算单位、代理银行是国库集中支付的主要交易主体,财政部门应对各事业单位支出标准、支出范围等进行科学的分析判断,规避财政资金支出的常见风险,事业单位通过信息优势、较小风险的实践,尽可能剔除虚假收款账户,以及伪造、编造、虚假合同和申请等。
三、国库管理改制下完善事业单位会计核算的有效措施
针对国库管理制度改革背景下,事业单位会计核算方面存在的问题以及对应的原因,我国应积极着手事业单位会计核算的改进工作。
(一)规范事业单位财务会计制度
根据事业单位财务管理方面的法律法规,如《事业单位财务规则》、《财政资金支付管理办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《财政国库管理制度改革试点方案》等,以及事业单位会计核算行为方面的法律法规,如《中华人民共和国会计法》、《财政资金支付管理办法》、《事业单位会计制度》及《财政国库管理制度改革试点方案》等,我国事业单位财务管理与会计核算应在合法性、便于规范操作、利于监督管理、方便用款、利于分级分类实施等原则下,逐步推进改善事业单位财务管理和会计核算制度。完善事业单位财务管理体系及会计核算体系,从会计科目设置、会计科目使用、会计清理结算与结账、财务会计报表等方面规范事业单位会计核算,并加强单位财务预算管理和资金收支管理等。
(二)完善会计核算模式和手段
对于亟待解决的特定会计核算问题,事业单位应统一票据供应渠道,即在上级主管部门直接供应票据前提下,将票据在财政部门备案,使得财政部门可从源头上严控事业单位收入,并将单位收入全部上缴国家财政。
规范事业单位会计科目设置,其包括一级科目、二级科目、三级科目或者其他必要的明细科目等;设立相应行业特殊性的会计科目,根据事业单位在财政全额拨款、差额补贴、自收自支等3种类型的分类,事业单位资金来源各有差异,收支的灵活性和多样性决定着事业单位会计科目设置存在特殊性,并且将单位精神产品或劳务服务所需当期成本、费用完整地摊销,还包括无形资产的计量和摊销;各个行业事业单位还应制定相关规定,进行各个会计科目适用范围及具体账务处理的规范;清理整顿事业单位银行账户,严格规范事业单位银行开户管理,据国库集中支付改革要求,建立一套独立的财政性资金存储、支付、清算的账户体系,同时编制详细的会计报表。
(三)加强财政管理
首先构建财政管理信息系统,借助于现代科学技术,加强网络信息建设,促进信息共享,提升工作效率,以强大的技术水平支持国库集中支付制度的运行,进一步完善支付系统,改进国库集中支付入口及出口双向服务;建立健全监督机制,加强财务监督检查,既要保证事业单位内部支付工作制度化、高效化,又要建立起完善的国库集中支付监督机制,大力推进财政国库管理制度改革,改进财政直接支付和财政授权支付的后续监管机制。再者,深入开展配套改革,健全各项规章制度,抓紧制定和完善改革的配套制度办法,全面推进财政其他支出管理制度改革;严格执行相关制度,提高财政资金安全运行效率。
主要参考文献:
[1]刘建人.事业单位会计核算问题的几点分析.活力,2009年第9期.
[2]张丽桂.县级行政事业单位会计核算对策.现代商业,2008年第33期.
