公立高校改革实施之后,在扩张过程中的自主性不断扩大,高校得以自主处理大部分财务事务,特别是能够自主开拓财源,使公立高校可支配资金规模越来越庞大,高等院校的资金来源和运用渠道也发生了变化。但是高校的财务管理体制仍然是计划经济时期的遗留,无法与市场经济相适应,造成对资金的使用控制不力,财务收支出现很多不确定因素,从而给学校的财务运行带来不利影响。轻微的财务风险可能使学校的资金周转出现暂时性困难,严重的财务风险则可能使学校的资金链断裂,这些都会对学校的教学、科研活动产生不同程度的影响,不利于学校的生存和长远发展。公立高校扩张中的财务风险是高等院校和政府教育管理部门必须面对和解决的问题。
一、高校扩张中财务风险现状
(一)高校贷款规模巨大
在市场经济条件下,高校扩张带来的资金短缺使得高校也开始倾向于把自己如同其他企业法人一样投入市场,进行借贷融资。对于银行来说,一方面,高校贷款不仅数额巨大,利息收益可观。另一方面,高校收入比较稳定,具有可靠的偿债资金保障,即使财务状况不良,由于高校属于事业单位,也不会面临破产危机,因为在高校无力偿债时,政府也会帮助化债。较之企业贷款,高校贷款风险很小。所以银行对贷款给高校保持着极高的热情。以上动因相互作用,造成了我国高校普遍以亿为计量单位的巨额债务,仅贷款利息就使得高校背上了沉重的负担。
据《经济观察报》报道,2007年广东工业大学为了计划在当年成为广东省学生规模最大的高校,在广州大学城建的新校区共贷款20多亿元,根据预算还款需要30~50年,而银行贷款期限是8~15年。厦门大学最近完成了一份研究报告,其数据显示,全国公办高校的贷款规模在2 000亿到2 500亿元之间,高校贷款很有可能成为新的高风险贷款项目。浙江的一所大学由于银行逼债面临破产,浙江省政府决定财政拨出40亿元填补该大学的贷款利息空缺;至2003年末,教育部18所高校债务总额达72.75亿元,比2002年末增长了45%。其中因为基础建设而形成的债务占82%;江苏省2008年高校财政拨款总预算为37亿元,仅占2008年各高校计划贷款额的59.77%。表1是从江苏省省属高校2008年度部门预算中抽取的分别代表苏南、苏中和苏北高校的数据。
从表1中可以发现,财政补助收入,即国家投入的部分占学校年度总预算最低的只有23%,最高的也不超过35%;个人投入占年度总预算最高约达26%;而高校为了事业发展的对外筹资中,银行贷款占年度总预算最高的达40%,最低的也约占年度总预算的18%,可见公立高等学校用于学校扩张和各方面建设的资金需求很大一部分来自银行贷款,高校负债扩张已是中国公立高校普遍存在的问题。
(二)高校对未来收入的预期过于乐观
除去国家财政拨款,中国公立高校的收入来源主要有两个方面,一是教育收入,即在校学生的学费收入;二是非教育收入,即校办产业等获取的利润。学费收入与其他收入有很大不同,单个学生的学费水平是有政策规定的,高校不能自主制定学费水平,所以要想取得更高的学费收入,只有招收更多的学生。教育部的《全国教育事业发展统计公报》显示,2004年至2008年,我国高等教育规模快速增长,高等教育规模变化情况见表2。
从这些数据看,高校负债扩张似乎非常合理,甚至有人认为这非但不存在风险,反而是与高校扩张相辅相成的,因为高等教育在校生总规模在扩大。许多高校以此为依据来预测今后的教育,认为收入在未来很长一段时间可以保持增长。
(三)政府对高校贷款的控制比较宽松
在这场高校扩招浪潮中,一些地方政府更是大力提倡发展教育产业,纷纷出台支持教育事业的新举措,其中,高校在新建扩建时,以行政划拨方式而不是以市场机制提供建设用地。高校在建设过程中大量举债,而政府部门对此予以默许和担保。在很长一段时间,地方政府和教育主管部门对此都采取一种放任自流的态度,助长了高校盲目贷款。
二、财务风险产生的原因
(一)贷款规模过大,资金管理比较粗放,使用中存在不确定因素
1.贷款规模超越还款能力
巨额的贷款之所以会产生财务风险,主要是因为公立高校的贷款普遍都超越了自身的还债能力。公立高校没有对自身的还债能力进行评估,或者说评估了也不愿意将信息公开,只是一味地在向银行贷款,只看到眼下,学校能多建几栋大楼,能多铺几块草坪,对今后的还款问题不予考虑。银行对高校的审查也不到位,认准了“公立高校的所有者是国家”这么一条真理,对高校贷款也是来者不拒。
2.对资金的管理水平低,责任意识差,制度建设落后
我国的高校从创立到创立之后的各项费用,全部由国家财政负担,计划经济成分浓重,虽然高校改革使高校有了更大自主权,但是鉴于其事业单位的性质和没有“破产”压力,这样的自主权被高校强调在“花钱”上,但是对于防范财务风险,如何“省钱”,甚至如何“赚钱”上,高校的意识非常淡薄,在如何改善学校财务状况的问题上注重不够,经济责任意识差,会计核算方式严重滞后,财务报表没有企业化核算,不便于学校对自身财务核算,也不便于银行对高校财务状况进行把握,这种现象不利于高校财务管理,也不利于银行对其评估贷款风险。
3.贷款自身的不确定因素
(1)项目建设中风险重重
如果高校扩招达不到预期目标,项目工程款就无法到位,项目就不能正常开工,从而导致工程无法按期交付并正常投入使用,无法投入使用反过来又必然会影响到高校的扩张计划,就会引起资金链条断裂,由此而引发恶性的连锁反应。就算高校的扩招能达到预期,在施工过程中又会产生不确定的设计成本和材料成本的增加,处理不及时就会导致资金短缺,使工程不能按期完工。
(2)外部风险难以预测
高校扩张中的贷款多为数量巨大的长期贷款,大额贷款带来沉重的利息负担,倘若高校贷款的时机不合适,利率大幅上调,又会增加学校的付息压力。造成利率变动的因素有:物价水平 、平均利润率、货币资金供求现状 、国际利率水平 、国家经济政策。这些因素中的大部分都是高校自身无法控制的,很难做到权衡多方因素,选择最佳贷款时机。
我国高校的创收不仅受市场影响,更受国家政策影响。国家对于高校学费由学生自己负担的部分的数额多少仍在不断探索,政策仍处在形成期,而不是稳定期,所以变动较大。如果国家对学费进一步压低,高校的收入来源就会受到影响,财务风险随之增大。
(二)学费收入难以持续增长
学费收入是高校还本付息的主要资金来源,而我国高校学费收入却难以持续增长。由表2可以看出,从2004年到2008年,高校的在校人数是不断增加的,那是不是意味着高校都可以高枕无忧,等着学费总额一年一年的增长呢?事实上,学生绝对数即将面临大幅下降。人口学家分析指出,2006年以来,中国普通高中招生人数已连续三年下降;而2009年高考报名人数首次绝对下降。这说明,中国严格控制人口的政策已经影响到教育的规模。考虑到小学、初中人数也在逐年减少,未来中国普通高中教育规模还将逐渐缩小。早在2006年,中国普通高中招生人数就已经开始下降。普通高中的毕业生人数虽然仍在上升,但增幅却在逐年递减。这一趋势将长期持续,未来中国的高考报名人数将逐年下降。教育部统计公报显示,2006年,中国普通高中招生数为871.21万人,比2005年减少6.52万人。这是进入21世纪后,中国普通高中招生人数首次绝对下降。到了2007年,中国普通高中招生840.16万人,又比2006年减少31.05万人。2008年中国普通高中招生数较2007年又减少近3万人。
普通高中一般是三年一届。这意味着,在2006—2008年入学的高中生,将在2009年至2011年毕业。而如果这三年内报名参加高考的复读生规模稳定,中国的高考报名人数将继续降低。从这点意义上来说,虽然接下来的几年学生数量不会明显减少,仍然是高校扩招的繁荣期,很多预算都以此为依据,得出多少年之后能完成还贷,投资和收益是可以平衡的。但是一旦过了80年代中后期出生的人口高峰,人口总数就会出现明显减少,多数高校的招生都会受阻,招生规模必然缩小,不可能达到预期收益,也就无法依靠扩招这一财源来填补财务黑洞。
(三)国家对高等教育投入不够
《高等教育法》第六十条指出,“国家建立以财政拨款为主,其他多渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。但是目前高校在扩张总的巨额费用,国家财政拨款只占少数。1993年国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》,该文件明确提出,要逐步提高国家财政性教育经费支出占GDP的比例,到20世纪末就要达到4%,但是4%的目标至今没有实现。国务院常务会议审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,国家财政性教育经费支出到2012年将占国内生成总值的4%,表3列出2003—2008年我国财政性教育经费占国内生产总值的比例:
从表3能看出,我国财政性教育经费投入占比处于波动的状态,并没有年年增长,更没有形成大的突破,与这与预期的目标相差较大。而目前世界平均水平为7%左右,发达国家达到9%,欠发达国家也能达到4.1%。国家要求高等教育扩大招生规模,推进高等教育大众化。但是政府部门在下达“扩招”的指标时,增加的建设资金却相当有限。在政府经费拨款和学杂费难以大幅度增加时,公立高校的发展就只能寄托于银行贷款,潜伏的危机可能威胁到我国高等教育大众化的进程。
三、高校财务风险的防范对策
(一)高校方面
1.要加强对扩张建设项目的监管
要注重培养和引进专业管理人才,采用科学的方法对项目做好管理工作,提高自身的管理水平,精心做好预算,合理估计成本,要对投入之后的收益有做到心中有数,要对项目在建设过程中可能产生的风险做好防范措施,遇到突发的状况要有应急预案做保障,降低一切风险的发生率,不搞盲目投资。
2.高校要强化风险意识,建立健全经济责任体制
高校要认识到对自身财务的管理也如同学校其他事务一样非常重要,学校应加强财务管理力度,要改变对领导业绩的考察方式,建立健全经济责任制度,把任期内学校财务状况作为考察的重要方面,从制度上防止有些领导急功近利、大肆借款、大兴土木的现象。
3.改变收付实现制为基础的会计核算方式
按照收付实现制进行会计核算,收入和支出的所属期将与现金收支行为的发生与否紧密地联系在一起。这种处理方法的好处在于计算方法比较简单,也符合人们的日常习惯,但按照这种方法计算的盈亏并不合理、也不准确。这样使高校的财务状况得不到全面反应,尤其是对负债,会使得高校对自身的财务状况盲目乐观,由此为基础制定的经济策略也不科学,对高校的可持续发展非常不利。现阶段,高校应采用收付实现制与权责发生制相结合的并逐渐以权责发生制为主的会计核算制度,以恰当反映公立高校在会计期间期间的收支状况,使公立高校对可能发生的财务风险加以防范,有利于公立高校制定长期发展战略。
4.加强对各部门资金使用的内部监督和审查
要把监督审查落实到每个使用资金的部门,对各部门的资金使用状况作出评估,既要考察其使用资金资源的总量,也要考察其业绩,得出资金利用率。对部门的评估要着重参考资金利用率,这样的评估对高校有效利用有限资金提供了依据,从而使高校对自身的财务状况有更深入细微的了解。高校要参考企业对下属部门的考核方式,着重考察投入产出比,不断提高收益率。
(二)银行方面
1.银行要建立专门针对高校的信用评级制度
银行目前针对高校的信用评级制度是和企业一样的,但是高校运作虽然有市场化的痕迹,但是它们毕竟属于事业单位,银行对不同机构的信用评价,应视情况而定出不同的考察重点,比如高校的信用评价重点包括:学校资金主要来源、办学重点、特色专业发展前景、科技创造价值能力、生源质量、毕业生就业情况、偿债能力等。根据这些信息得出的评级,有助于银行预测学校偿债能力和可能存在的风险,更好地对向高校贷款进行决策。
2.银行对高校贷款要保持谨慎认真负责的态度
银行业应加大行业自律,主动抵制可能造成不良贷款的风险,要本着对国家对社会长远发展负责的态度,自觉遵守国家法律法规和国家关于发放贷款资格和数额的规定,认真对高校财务状况进行评估,从源头上杜绝高校扩张的盲目性。
(三)政府方面
政府在办教育上应是主导力量,在目前中国公立高校财务管理能力普遍较低的情况下,更加不能让学校成为大规模创收的主体,更不能指望让民众来承担教育经费的负担,政府有责任在教育上投入更多,满足高校适度扩张的要求。同时,政府对于高校的贷款应有所限制,不能对其继续采取放任的态度,任其发展。目前这种最终由政府承担风险的预期导致了高校和银行的盲目贷款冲动,毫无顾忌,造成了高校贷款扩建热。因此,作为最终责任人的政府,合理控制高校贷款的规模,加强对高校贷款的监控,保证银行贷款有效合理地利用,防止和降低公立高校银行贷款的风险,避免公立高校重走国企旧路已是当务之急。
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