在生态功能重要、生态环境脆弱而又经济基础薄弱的汶川地震灾区开展灾后重建,生态环境保护的任务紧迫而艰巨。灾区生态环境的保护问题归根结底是灾区及其灾后重建环境成本的控制问题。环保部副部长潘岳指出:重建不应是简单的恢复,而需要更具理性和预见性,必须在新的发展理念指导下作出更加符合客观规律的决策。因此,需要在可持续发展理念指导下,对比灾后重建及其环境成本控制的目标与原则,总结灾后重建环境成本控制的得与失,探讨加强灾后重建环境成本控制的制度安排,为灾区长远可持续发展提供参考。

一、灾后重建的目标与原则

(一)灾后重建的目标

《汶川地震灾后恢复重建总体规划》(以下简称《规划》)明确指出:灾后恢复重建关系到灾区群众的切身利益和长远发展。因此,《规划》提出的灾后重建目标是“用三年左右时间完成恢复重建的主要任务……努力建设安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园,为经济社会可持续发展奠定坚实基础。”灾后重建生态环境保护和灾区长远可持续发展目标被提升到国家战略高度。

(二)灾后重建的基本原则

《汶川地震灾后恢复重建条例》(以下简称《条例》)规定,灾后恢复重建应遵循经济社会发展与生态环境保护相结合的原则,要协调好当前重建需要和今后长远发展的关系。①同时,《规划》也提出了灾后重建要保护生态环境,根据资源环境承载能力,科学优化城乡布局和产业结构,促进人与自然和谐、协调发展的基本原则。

环境成本的形成来自社会经济活动对环境造成的影响,而对环境成本的控制正是要达到减轻或消除这种影响。可见,灾区生态环境的保护与可持续发展问题归根结底是灾区及其灾后重建环境成本的控制问题。

二、灾后重建环境成本控制的现状分析

(一)灾后重建环境成本控制取得的成绩

1.实现了环保规划与环境影响评价的体制机制创新

(1)环保规划“挤进”国家战略规划,获得重大突破。地震后不久,环境保护部组织力量制定了《汶川地震灾后恢复重建生态修复专项规划》(以下简称《专项规划》)。《专项规划》的制定与实施,在为灾后重建生态环境保护提供科学指导,取得灾后重建生态环境保护和环境成本有效控制优秀业绩的同时,它更是环保规划进入国家级战略规划的重大突破。

(2)环境影响评价介入国家级战略规划并与项目规划同步实施,实现战略性重大突破。在此次灾后重建过程中,环境影响评价与各级灾后重建项目规划做到了同步跟踪、同步进行、同步审批的历史性突破。

(3)进一步健全了从中央到地方的环保监控体系。在灾后重建过程中,从中央到地方的各级环保部门都积极地全程参与了重建规划及其环评工作,对环境成本实施源头控制,取得了理想的效果。这次成功探索,进一步健全了从中央到地方的环保监控体系。

(4)明确了政府在环境成本控制中的主体地位与责任。《条例》对灾区环境保护作出了特别规定,并对不同阶段的工作责任主体都作了明确规定。比如关于恢复重建规划,主要由国务院的发展改革委员会组织有关部门编制,报国务院批准以后实施。关于重建规划的具体实施,明确规定由地震灾区的各级人民政府负责实施。

2.全面科学规划,从源头加强环境成本控制

《条例》明确规定,灾后重建规划应当包括总体规划和城镇体系规划、产业调整规划和生态修复规划等专项规划。②同时,环保部还明确要求“要根据当地地质条件和资源环境承载能力,认真负责地搞好规划环评,对灾区拟重建的区域范围、总体布局、产业结构和功能分区提出建议,积极推进灾区科学重建。”从源头控制污染和加强环境成本控制。

3.强化执行力,提升环境成本控制实效

在灾后安置与恢复重建过程中,通过强化对《条例》和《规划》等的执行力,取得了生态环境保护与环境成本有效控制的优异业绩。主要体现在以下三个方面。

(1)灾后调查与评估方面。灾后不久,环境保护部就向国务院提交了《关于汶川特大地震灾后环境安全评估及应对措施项目阶段成果的报告》,并在此基础上完成了《汶川地震生态环境影响评估报告》和《专项规划》。在此基础上,国务院制定了《条例》和各项规划。《条例》与《规划》的贯彻实施,促进了灾后重建环境成本的有效控制。

(2)灾后安置方面。在整个灾后安置过程中,从中央到地方都始终遵循实施过渡性安置“避免对土壤、水资源、环境等造成新的污染。”以及“过渡安置期结束后不再使用的活动板房等,能回收利用的,应当回收利用”的原则和要求,实现了保护与修复生态环境和加强环境成本控制的目标。

(3)灾后重建方面。国务院常务会议在研究部署灾区重建工作时,着重要求充分考虑当地地质条件和资源环境承载能力,合理确定城镇、工农业生产布局和建设标准,这体现了维护灾区生态环境安全的国家意志。《条例》要求从灾区生态修复与环境整治等方面进行规划、实施灾后重建。如四川省灾后重建中纳入国家规划项目27 113个,占91.3%,大量灾后重建项目通过纳入国家规划并得到有效实施,对实现生态环境保护和环境成本控制作出了贡献。
4.建立健全业绩考核与责任追究制度,增强灾后重建环境成本控制

(1)明确责任主体,严格实施。《条例》第三十五条规定:环保、科技、安全生产等部门按照职责分工,具体负责生态环境保护和安全生产的技术保障等恢复重建工作。③同时,《条例》要求其相关规定必须得到严格执行。

(2)监督检查。为督促地方各级政府和有关单位贯彻落实《条例》、《规划》和相关专项规划,从中央到地方都建立了相应的监督检查机构和业绩考核与责任追究制度。如《规划》规定:“在本规划实施的中期阶段,由国务院发展改革部门牵头组织对本规划实施情况进行中期评估,评估报告报国务院。灾区省级人民政府也要对本省实施本规划的情况进行中期评估。在本规划实施结束后,由国务院发展改革部门牵头组织有关地区和部门对本规划实施情况进行全面总结。”业绩考核与责任追究制度的贯彻落实,提高了《条例》和各项规划的实施效果,增强了灾后重建环境成本控制。

(二)灾后重建环境成本控制存在的问题及其成因分析

地震灾害发生后,党和国家从战略高度开展了确保灾后重建生态环境保护和环境成本控制的立法、规划、实施及相应的监督检查等卓有成效的工作,取得了显著成绩。但是,毕竟灾后重建时间紧、任务重,更由于“灾后环境保护是地震灾后重建中一项复杂、长期、系统的任务,是灾后重建过程中最突出的问题之一。”正如环保部周生贤部长所言:“生态文明绝不是一般意义的污染防治,环境保护也不简单是一个污染防治问题,本质上是一个发展道路问题、经济结构问题、消费方式问题。”这是制约我国社会经济可持续发展的瓶颈问题,很难在短暂的三年灾后重建中得到全部解决。城建部唐凯司长指出:灾后重建存在部分灾区农村规划编制实施工作相对滞后、技术力量薄弱和基础设施相对滞后等问题。④同时,四川省常务副省长魏宏指出:“力争用两年的时间基本完成灾后恢复重建的目标,存在资金保障和项目实施问题。”尤其是作为灾后重建责任主体的各级地方政府(承担三年时间内筹集1万亿元灾后恢复重建基金的70%)和环境成本控制责任主体(企业向自然环境排放污染物占总量的80%)的企业存在巨大的资金缺口问题。一方面,灾区三个省级地方政府年度地方财政收入不足2 000亿元⑤,尤其是重灾区四川省要承担绝大部分筹资任务,问题相当严峻;灾区企业要在遭受重大损失的情况下实现生产设备和工艺技术更新改造,甚至企业整体易地重建,资金缺口巨大。另一方面,项目的实施从规划的制定、环评、可研到实施过程,必须科学、规范、有序地组织。这对灾后重建提出了严格的时间、技术要求,这也正是灾后重建及其环境成本控制问题的关键所在。所有这些问题的解决都存在巨大难度。

但是,要实现灾后重建目标,就必须勇敢面对现实,通过不懈努力,实施在上述多个领域的改革、创新和大胆探索,破解困扰灾后重建的各项难题。

三、启示与对策

笔者从汶川特大地震灾后重建对生态环境保护和环境成本控制所取得的成绩与存在问题及其成因分析中得到启迪,并以此为基础,在可持续发展理念指导下,探讨加强灾后重建环境成本控制的制度安排,为灾区的可持续发展提供参考。

(一)继续深化环境成本控制体制机制改革,为灾后环境成本有效控制提供制度保证

从灾后安置与恢复重建过程中环境成本控制所取得的优异成绩来看,环境成本控制体制机制的改革创新与成功探索为此提供了强有力的制度保证,发挥了关键作用。尤其是环保规划与环境影响评价首次“挤进”国家级战略规划,并获得同步实施,这是我国环保体制机制改革的历史性的重大突破,为从源头上加强环境成本控制提供了制度保证。这对《条例》、《总体规划》和若干专项规划的科学制定、及时颁布与高效实施,为灾后重建环境成本控制优异业绩的取得发挥了决定性的作用。同时,灾后重建和灾区今后的可持续发展任重而道远。我国生态文明建设之路才刚刚起步,因此,需要继续革新、完善环境成本控制的体制机制,发挥体制机制的制度保证作用。笔者认为,要实现灾后重建环境成本的有效控制和我国生态文明建设目标,实现社会经济的可持续发展,还需要从以下几个方面进行体制机制改革与探索。

1.建立并完善规划环评的齐抓共管机制、联动机制与跟踪评价机制。首先,要积极推动建立环保与发改、规划、国土、水利等部门共同参与并相互协调的齐抓共管机制与联动机制,推进规划环评早期介入,与规划编制互动。其次,需要探索建立规划环境影响跟踪评价机制,有重点地选取开发区、工业园区等管理较成熟的领域,与有关部门联合推动开展跟踪评价试点,及时发现问题,总结经验。按照《条例》规定,将规划环评结论作为规划所包含建设项目环评的重要依据,建立规划环评与项目环评的联动机制。

2.引进碳排放交易机制,鼓励“低碳技术”与“低碳经济”发展。要实现灾后重建环境成本有效控制与灾区长远可持续发展,乃至我国生态文明建设,需要从体制机制上鼓励、引导地方政府、企业和社会公众从根本上转变现有的经济结构、发展方式和消费模式。这需要“低碳技术”的支持,发展“低碳经济”,引导消费者“绿色”消费。欧盟等西方发达国家日渐成熟的碳排放交易机制和鼓励“低碳技术”与“低碳经济”发展的政策、措施,可为我国实施碳排放交易机制的改革与探索提供借鉴。
3.改革完善税收、财政、金融制度,引导政府、企业和消费者采取环保行为。当前,无论是发达国家还是发展中国家的环境资源制度都在尝试采用新的环境资源经济手段。通过改革、完善税收、财政、金融制度,实时推出鼓励环境成本控制的财税、金融政策,核心就在于使得环境与发展两大社会目标能够实现共赢,最终为可持续发展战略的实现建立制度平台。如欧美国家对资源产品征收“资源税”,我国对再生水免增值税等,都具有很好的借鉴意义。

4.继续发挥政府主导灾后重建环境成本控制体制机制的作用,提高环境成本控制效益。国务院有关部门和各级地方人民政府要充分认识恢复重建及其环境成本控制任务的艰巨性、复杂性和紧迫性,树立全局意识,切实加强组织领导,全面做好恢复重建及其环境成本控制工作,并建立恢复重建目标考核体系,作为考核灾区各级领导班子和领导干部政绩的重要内容。我国是中央集权和行政权强大的国家。从中央到地方,各级政府在贯彻落实党和国家大政方针政策方面具有无可比拟的强大执行力,这在地震灾后抢险、安置与重建等方面已经发挥了关键性的作用。因此,对灾后重建和灾区可持续发展乃至我国生态文明建设所面临的发展道路问题、经济结构问题和消费方式问题,都具有很好的借鉴和推广价值。

5.建立健全环境成本控制体系,确立环境成本控制长效机制。环境成本具有明显的外部性。环境成本控制是一项长期、复杂的系统工程,需要建立健全从项目规划环评到废弃物无害化处理的环境成本控制体系,建立确保环境成本控制持续有效的长效机制。

(二)搞好环境影响评价,为环境成本有效控制提供信息保障

各级环境保护部门高效开展的灾后环境影响评价为《条例》、《总体规划》和其他专项规划的制定与高效实施方面发挥了重要的信息基础保障作用。根据资源环境承载能力综合评价,按照国土开发强度和城镇建设的适宜程度等将规划区国土空间划分为适宜重建、适度重建、生态重建三种类型,是环境影响评价为灾后重建项目规划提供信息基础保障作用的成功范例。在今后的项目规划中,需要继续发挥这种信息基础保障作用。

(三)科学规划,从源头加强环境成本控制

灾后重建环境成本控制的成功经验告诉我们,科学规划是从源头加强环境成本控制并取得实效的前提。因此,灾后重建要在环境影响评价为项目规划提供信息基础和《总体规划》及相关专项规划的基础上,逐级细化灾后重建项目规划,尤其是未纳入国家规划的村镇社区规划和企业重建项目规划,从源头加强环境成本控制。当前,要着力抓好灾区企业恢复重建或异地新建的大好时机,撤并和迁建部分县(市、区)产业园区,适当扩大部分现有国家级、省级开发区的面积,建设循环经济园区和产业集聚区,尤其要注重产业集群、区域创新能力建设。通过科学规划,实现产业效益、园区经济效益与区域环境效益的共同提高,增强园区竞争力和可持续发展能力。

(四)破解资金、技术和项目组织实施等难题,促进灾后重建环境成本控制

灾后重建环境成本控制的成功经验告诉我们,灾后重建规划的有效实施是环境成本控制取得实效的关键。因此,要寻求破解困扰灾后重建的资金、技术和项目组织实施等难题,抓紧落实涉及灾区人民切身利益和可持续发展的乡村建设等基础规划项目。笔者认为,可从以下五个方面着手。

1.灾区省级人民政府要根据《总体规划》和相关专项规划制订恢复重建年度计划,明确重建时序,落实责任主体。灾区市、县级人民政府要在省级人民政府指导下,编制本行政区恢复重建实施规划,具体组织实施。

2.针对灾区地方财政收入难以满足灾后重建所需资金的客观实际,可在中央安排现有灾后重建基金的基础上,加大中央向灾区地方政府的转移支付力度和信贷支持力度,解决灾后重建中由地方各级政府承担的资金缺口问题。同时,可通过合理调配、使用对口支援地区政府和社会捐赠资金,以及国际捐款提供的资金支持。

3.利用对口支援地区与受援地区按合理布局的原则,合作建设产业园区,承接国内外产业转移,引进先进环保技术,解决灾后重建所面临的资金、技术等难题。同时,可实现产业结构升级和经济增长方式转变,通过污染物的综合、循环利用,降低环境污染,实现环境成本控制。

4.灾区有条件的企业和研究机构,可借助国家财政、税收和金融制度改革,鼓励企业走“低碳经济”发展道路,支持“低碳技术”研发与运用,给予优惠政策的有利条件,从事“低碳技术”研发,解决灾后重建环境成本控制所面临的资金与技术等难题。

5.借助对口支援专家和人才培训项目,加强项目规划、环境影响评价和监督检查等所需人才培养,组织开展项目有效实施。

(五)明确企业责任主体地位,加强灾后重建企业环境成本控制

目前,企业向自然环境排放污染物占总量的80%,必然成为环境成本控制的责任主体。通过明确灾后重建企业环境成本控制的责任主体地位,鼓励并监督企业主动加强环境成本控制。


四、结论

灾后重建必须树立可持续发展理念,遵循经济社会发展与生态环境保护相结合的原则,通过科学重建,促进灾后重建环境成本控制和灾区的可持续发展。加强灾后重建环境成本控制的成功经验和对策措施,可为我国生态文明建设提供理论借鉴和实践参考。