完善内部会计控制制度通过制定和执行业务处理程序、科学的职责分工,使会计资料在相互牵制的条件下产生,从而有效地保证会计资料的可靠性。据笔者调查,一些事业单位由于缺少有效的内部会计控制制度,致使会计资料在传递过程中相互脱节而导致会计信息失真。随着改革的不断深入,事业单位的经费来源的渠道将越来越多,呈现出经济利益多元化、财务工作多层次的局面,对事业单位完善治理结构,强化内部会计控制提出了新的挑战。因此,必须进一步加强内部会计控制制度建设。

一、当前事业单位内部会计控制的现状

财政部在《内部会计控制基本规范》中将内部会计控制定义为,“单位为了保证各项业务活动的有效进行,确保资产的安全完整,防止欺诈和舞弊行为,实现经营管理目标等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。”它包括对货币资金、采购与付款、实物资产、成本费用、工程项目、销售与收款等经济业务活动的控制。随着事业单位经费来源的多元化,尽管各事业单位都结合实际建立了自己的内部会计控制体系,但具体实施情况却不尽如人意,主要表现在以下几个方面:

一是对内部会计控制的监控力度不够。有些事业单位未设置专门的机构或人员对内部会计控制执行情况进行监督检查,而由内部会计控制执行部门自己监督检查;各级财政部门对事业单位内部会计控制的建立及执行情况的监督检查力度不够,甚至出现监控漏洞,影响了内部会计控制在事业发展中应有的作用发挥。

二是对资金收支管理的控制意识淡薄。长期以来重计划而轻执行和轻考核的观念,在很多事业单位没有得到转变,在一些资产的管理和配置上存在薄弱环节,这对事业单位资源的优化配置和充分利用带来了不利影响。另外,事业单位在后勤社会化改革、校办产业发展和重大支出项目安排中,缺乏相关的决策程序和责任制度,没有经过科学、谨慎的论证,也没有相关的风险防范和控制措施。

三是内部会计控制的项目不够全面。在实施内部会计控制时,有的事业单位约束的主要对象是财政经费进行会计处理的人员,而对事业单位所办产业及后勤实体等进行会计处理的人员约束则较少;有的事业单位强化了对财政性经费的内部会计控制,而弱化了对预算外,特别是创收经费等的内部会计控制;有的事业单位没有将二级财务纳入内部会计控制的范围,或控制不力。

二、事业单位内部会计控制存在问题的主要原因

当前事业单位内部会计控制存在的问题,主要原因在以下几个方面:

1.事业单位缺少标准化的内部会计控制规范。目前国家对内部会计控制的有关条款主要都是通用性的,国家尚未制定针对事业单位内部会计控制统一规范,这使得事业单位的内部会计控制缺乏规范化制度的指引,在建立内部控制制度的过程中往往是断章取义,顾此失彼,只注重对财务数据的控制,而忽视对业务程序的监控,因而很难使内部控制形成一个完整体系,发挥其应有的整体功能。

2.对内部会计控制的重要性认识不足。不少事业单位领导和部门负责人认为,建立内部会计控制制度是财务部门的职责,与其他职能部门关系不大;有些制度的出台比较草率,没有经过广泛的征求意见和充分的论证;有些单位的主要负责人不负责经费的签批,对内部会计控制重视不够。然而,无论从理论还是实践上看,单位领导和内部各部门的负责人都是较为关键的控制主体,其对内部控制制度的设立和执行具有很大的影响力。同时,实施内部会计控制也决不是财务部门的单独职责,如果领导不重视,各职能部门负责人势必不能尽职尽责,内部会计控制就难以全面有效地实施。

3.权力和责任不对称。有的事业单位的会计控制制度只赋予了主要负责人“一支笔”个人审批或支配经费的权力,而没有落实“一支笔”审批经费应承担的责任。这种权力与责任不对等的缺陷所导致的后果是,“一支笔”的权力不受约束、行为不负责任。在这种情况下各单位的财务开支是否有效合规,很大程度上是依赖“一支笔”个人的政治素质和道德水准。从而使得经费开支的审批不仅不能体现单位集体的意志,反而在行使审批权当中,滥用权力批人情条、开支不讲合规、不求效益,这样使费用处于失控状态。

4.会计人员重服务轻监督。内部会计控制应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位,并针对业务处理中的关键控制点,落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。但由于有些事业单位对会计人员过分地强调服务意识,弱化了会计的监督职能和管理职能。

三、事业单位内部会计控制的完善之策

1.建立健全规章制度,完善内部控制体系。社会主义市场经济体系的建立,事业单位经营规模的扩大,经济业务量的增多,必将使事业单位内部分工更为复杂。事业单位领导要有效地组织、协调和管理经济活动,必须建立起事业单位自我规范的行为机制,使事业单位内部各部门及各类人员恪尽职守,各负其责相互制约,相互促进。既能发挥出最大的主观能动性,又能使事业单位的整个经济活动处于有序、高效的良性循环中,实现其共同目标。各单位应以《会计法》、《内部会计控制规范》等相关法律法规为指导,事业单位所制定的各项规章制度和管理办法既要体现国家的方针、政策和财经法规的精神,同时保证国家方针、政策和财经法规实施的监控措施有效。同时,又要以会计制度为依据结合本事业单位或系统的内部会计控制规定,自行制定适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度,并组织实施以规范其会计业务。
2.建立健全内部会计控制的监督体系。要对内部会计控制措施是否有效落实,对执行收支业务的合法性,以及资金核算、账务处理的正确性进行严格监督。要充分发挥内部审计的作用,在内部会计控制的监督过程中,内部审计发挥着越来越重要的作用。首先要强化外部监督与约束机制。其次要发挥国有资产管理机构在建立事业单位内部会计控制方面的作用,按照有关法律法规来规范事业单位建立健全内部控制制度并使之有效实施,引导和督促单位逐步建立行之有效的内控制度,要加大责任追究力度。主管部门要通过会计师事务所和审计事务所等中介机构,依据独立审计准则,站在公正的立场上对事业单位的财务报告进行审计和评估,及时发现事业单位不当的会计行为。

3.建立内部会计控制制度。建立会计控制制度可以从以下几个方面入手:首先,要通过健全内部会计控制的内容、范围、约束对象,有效地对经济业务的全过程进行控制。对具体业务进行分工时,不能由一个部门或一个人独立完成一项业务的全过程,必须有其他部门或人员参与,并且与之衔接的部门能对前面已完成工作的正确性进行检查。不相容职务分离机制、包括上、下级之间的相互制约、相关部门之间的相互制约。其次,会计系统控制要求建立适合本事业单位的会计制度,明确会计凭证、会计账簿和财务报告的处理程序,建立会计档案保管和会计工作交接办法,实行会计人员岗位责任制,充分发挥会计的监督职能,事业单位还要建立预算控制,财产保全控制、风险控制等等。再次,要加大考核与奖惩力度,把对会计制度执行情况与职务、职称晋升挂钩。要对某些岗位实行定期的轮岗制度,对关键岗位进行测评,形成以自我控制为主的内部会计控制制度约束机制。

4.加强预算管理控制。预算管理控制是内部会计控制广泛应用的一种控制方法,其内容可以涵盖单位经济活动的全过程,通过预算的编制和检查预算的执行情况,比较分析内部各单位未完成预算权管理。将部门预算与单位内部处室的包干经费预算有机结合,编制内部处室的责任预算体系,并严格责任预算的考核机制。预算编制时应努力做到细化,核定具体收支额度,明确各项支出的方向和用途,项目资金力求细化到具体项目。在预算执行环节应强化预算刚性约束,防止随意超预算、扩大预算范围等行为发生。

5.严格货币资金管理和控制。事业单位的经济业务绝大部分涉及到货币资金的收支,控制好货币资金的收支不仅有利于保证资金本身的安全完整,而且对其他的一些经济业务也起到较好的控制作用。针对货币资金流动性强、使用范围广、容易发生问题等特点,对其加强管理和控制应主要侧重以下方面:(1)建立货币资金业务的岗位责任制,并确保会计与出纳不相容岗位相互分离、制约和监督;(2)建立严格的货币资金授权批准制度,保证审批人在授权范围内进行审批;(3)货币资金的收入、支出要有合理、合法的凭据;(4)严格按照“申请、审批、复核、支付”的程序办理货币资金的支付业务,并及时准确入账;(5)明确现金的开支范围并严格执行,杜绝现金坐支;(6)严格按照《支付结算办法》等规定加强银行账户管理,并按规定办理存款、取款结算;(7)定期核对银行账户、编制银行存款余额调节表,定期盘点现金,做到账实相符;(8)加强票据,印章和银行预留印鉴的管理,票据必须由专人负责。