浙江省嘉兴市财政局课题组



浙江省嘉兴市编制部门预算已经历五年。我们从实践中感到，推行部门预算的难点是项目经费预算编制和管理。本课题试对这个问题作些分析，提出对策和措施。



一、关于项目经费的界定



财政部规定：“项目支出预算是中央级行政事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。”这个定义，只是将项目支出作为与基本支出并列的一个概念提出，没有为项目或项目支出给出一个明确的概念性

美国项目管理协会（PMI）在2004年发布的《项目管理知识体系指南》第三版（简称PMBOK）中，定义“项目（Project）”是：一种旨在创造某种独特产品、服务或结果的一次性努力。该定义认为“项目”具有以下特点：（1）目的性，即项目有一个明确的目标，结果是一种期望的产品，也可能是一种希望得到的服务或结果。（2）独特性，即每个项目有区别于其他项目的特点和内容，每个项目是唯一的。（3）一次性，即项目的时限性，每个项目有明确的开始时间和结束时间。

英国商务部1996年开发成功的第二版项目管理手册（简称Prince2）中，定义“项目”是：根据一个定的业务状况，以生产交付一个或多个商业产品为目的而建立的临时性组织。该定义从管理的角度强调了项目是一种组纵活动，并提出了项目受限于“特定的业务状况”，即项目的资源（成本）有限性特点。

根据我市确定的部门预算编制范围和事业单位财政供给管理办法，按照公共财政改革的思路，通过分析PMBOK和Prince2有关项目的原理和财政部《中央部门项目支出预算管理试行办法》的相关条款，结合当前部门预算中项目管理的做法，我们认为，“项目”可定义为：（纳入部门预算管理的）单位在年度工作计划范围内，为完成并最终取得预期的商品或劳务的一次性工作。纳入项目管理的项目应该符合以下三个要素（简称“项目三要素”）：（1）目的性，即项目的立项有一个明确的目标，项目的结果是期望的产品或劳务。项目的目的性既是项目最初形成的动因，也是项目完成后对项目成功与否进行评价的基本标志。（2）有限性，项目的有限性包括二个方面，其一是时间的有限性，即每个项目有明确的开始时间和结束时间。其二是资源的有限性，即每个项目是在既定的有限资源或成本限制范围内进行的。（3）临时性，即项目是临时性的工作，与日常连续性的重复工作有根本的区别。项目的临时性是项目最显著的特征，是划分单位基本支出和项目支出范畴的标尺。以上“项目二要素，可以作为项目管理“准入”的条件。 在给出“项目”定义后，我们认为，“项目经费”是项目资源或成本的资金化表现，是特定项目得以实施并顺利完成的财力保障。项目经费这一内在特定性（即专门用途）杜绝了项目经费被移用的可能性。“项目经费管理”即是科学、合理地运用一系列专门的知识、技能、工具和方法，在项目活动中控制项目资金向项目实物转化，使项目结果实现或超过预期需要和期望的管理活动。其中“一系列专门的知识、技能、工具和方法”组成了一个完整的活动规范，是项目经费科学化管理的内涵所在，它处于管理的核心和最高层次，决定了管理的水平和科学化程度。“项目经费管理过程”是项目申请单位和财政部门按照项目经费科学化管理的规范，对项目经费流程进行共同管理的活动过程。这个过程包括筹划、执行、控制、评价四个阶段，也就是项目经费科学化管理的外延。



二、项目经费预算的编制



（一）项目预算编制范围。只有符合项目“准入”三要素，才可编制项目预算。按照政府收支分类改革的要求，可将项目经费管理范围具体确定为以下几大类： （1）资本性支出项目分为“房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备”等。（2）商品和劳务支出项目，分为“大宗印刷费、物业管理费、租赁费、会议费、培训费、专用材料费”等。（3）赠予支出项目。（4）债务利息支出项目。（5）债务还本支出项目。对属于基本支出范围的单位日常连续性工作的经费，如“政策宣传公告、政策调研、业务费、设备（系统）日常维护、行政机关专项执法等必须归位基本支出预算，纳入公用经费定额范围；对一些专业部门的特殊需求，可纳入其专项定额进行管理。

（二）项目名称。项目名称是一个项目内容的基本描述，是区别于其他项目的基本标志，一定要规范。以购置计算机为例，如任意命名为“微机”、“电脑”或“Dell”项目相关人之间会有不同的理解，可能理解为不同的项目。同时，尽管在一个单位年度内的项目是唯一的，但多个单位的项目之间可能相类似，或是多个单位都在实施同一的项目，在这种情况下，项目名称也是不同单位之间类似或相同项目进行分门别类比较分析的基础。我们从嘉兴市的情况出发，将具体项目名称作了规范性的表述，如下表。

嘉兴市级项目名称规范表

支出经济分类
项目分类
项目名称
项目内容

资本性支出
房屋建筑物购建
办公用房购建
　

仓库购建
　

教学科研用房购建
　

学生宿舍购建
　

食堂购建
　

其他建筑物购建
　

建筑物附属设施购建
　

办公设备购置
办公桌椅
办公桌、办公椅、会议室桌椅

档案设备
档案柜、保险箱、密集架

通信设备
　

医疗设备
　

监控设备
　

检测设备
　

发电设备
　

其他专用设备
　

交通工具购置
小汽车
轿车、越野车、面包车、皮卡、中小型客车

大客车
　

专用车
工程车、消防车、警车、囚车、救护车、洒水车、垃圾车、通讯广播车、现场检测车

摩托车
二轮摩托车、三轮摩托车

船只
　

基础设施建设
路桥建设
道路、桥梁

农田水利建设
农田、水利

场地建设
　

公共基础设施建设
　

大型修缮
建筑物修缮
　

设备修缮
　

公共基础设施修缮
　

　
计算机
普通PC机、手提计算机

计算机附件
UPS、移动硬盘、U盘、刻录机、扫描仪、其他附件

复印机
普通复印机、一体机

打印机
针式打印机、激光打印机（A3）、激光打印机（A4）、喷墨打印机

其他办公设备
传真机、碎纸机、其他

专用设备购置
空调机
柜式空调机、壁挂式空调机

影像设备
数码摄像机、普通摄像机、数码照相机、普通照相机、投影仪、电视机、VCD、DVD、MP3、录音笔、触摸屏

信息网络购建
网络硬件购建
网络计算机、服务器、路由器、交换机

软件购建
软件购置、软件开发

物资储备
粮食食品储备
　

医药储备
　

抢险救援物资储备
　

战务物资储备
　

　
其他
　
　

商品和服务支出
大宗印刷
大宗印刷费
　

物业管理
物业管理费
　

租赁
租赁费
办公用房租赁费、宿舍租赁费、设备租赁费

会议
会议费
　

商品和服务支出
培训
培训费
　

专用材料
专用材料费
　

其他
　
　

赠予
国内赠予
　
　

国外赠予
　
　

债务利息支出
债务利息
国内债务利息
　

　
国外债务利息
　

债务还本支出
债务还本
国内债务还本
　

　
国外债务还本
　


（三）项目经费管理。根据目前情况，当务之急是要制定一个切实可行的项目经费管理办法。这个办法应该既能贯彻落实国家制定的“一要吃饭、二要建设”的宏观层面上的支出管理思路，统筹财政和社会各项资金，进一步推进社会各项事业发展，又要对项目经费管理活动的筹划、执行、控制、评价各个阶段的操作作出具体规定，特别是对当前亟待解决的项目经费调整予以明确，对调整的幅度超过一定标准的，应该取消原有的项目，重新设立一个新的项目。



三、项目经费的执行



（一）依法执行项目经费预算。《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”。目前，要强调依法行政的自觉性，严格执行人大批准的预算。从项目的资源（成本）有限性来看，如果项目不能按预算执行，必须暂停项目的实施，重新设计项目，确保在项目管理控制中开展活动。

（二）全面实行ABC分类管理。我市在编制和下达2005年部门预算时，首次对部门（单位）的项目经费实行ABC分类管理办法，即：对部门预算实行一次下达，项目支出预算分批次执行；以当年测算的地方财力和部门年度计划为基础，根据预算项目的轻重缓急，对列入项目库中所有项目进行分类。A类项目为单位预算下达后近期内即予执行的项目；B类项目为预算内执行时间相对稍晚、需财政部门适当控制支出进度的项目；c类项目为预算年度内相对不急于实施的项目，财政部门应根据财力情况严格控制，在商项目实施部门，在预算年度中适时执行或推迟到下一年度执行。部门预算下达后，A类项目即可拨款执行，B类和C类项目由财政部门视预算执行情况和项目需要而定。通过对项目经费ABC分粪管理办法的进一步研究和改进，有利于项目筹划更加充分，在项目实施之前就对原有项目计划进行修正，尽可能避免预算执行中过多的调整，提高项目的效率。

（三）不断提高经费使用效率。实行政府采购和财政集中支付制度，是一种强化项目经费控制、提高项目经费使用效率的有力措施。政府采购不仅仅是为了节约项目资金，更重要的是通过采购手段将商品和劳务项目经费纳入统一的规范管理中去，这完全符合项目经费科学化管理的要求。同样，财政集中支付也并不是仅仅为了预防项目经费的移用，更重要的是确保了项目经费完全发挥预期作用，控制项目的实施过程。所以，从优化项目经费执行出发，要进一步扩大政府采购和国库集中支付范围。

四、项目经费的监管

（一）强化监督力度。强化项目经费监督管理，主要是充分发挥“三个监督”的职能作用。人大机关对项目经费进行法律监督，通过对项目经费特别是重点项目的审查，将项目经费管理全过程向社会公开，切实提高项目经费监督管理的透明度。审计部门对项目经费管理实施审计监督，对项目经费管理活动的结果和效益进行事后监督，并对管理上存在的薄弱之处提出相应的完善措施。财政部门对项目经费管理全过程进行跟踪监督，是项目经费管理中的日常监督方式，一定程度上体现了监管的深度。针对当前财政监督工作中的薄弱环节，亟待做好以下几方面工作：一是逐步建立项目监督管理信息系统，变习惯性的事后监督为事前、事中、事后监督相结合的全方位、全过程监督管理体系：二是加大财政工作人员业务知识培训力度，进一步提高业务素质，推进财政监督工作。

（二）全面落实绩效考核。绩效考核要立足于项目活动全过程，考核项目经费执行结果与预算之间的差异，查找差异产生的原因，分析避免差异的可能性，提出应对差异的对策。同时，汇总归纳绩效考核结果，完善项目经费绩效考核办法，进一步提升项目经费管理水平。

（三）落实项目行政责任。项目经费管理过程是一个“人”对“物”的主导过程，必须建立和健全项目经费管理行政责任制度，明确项目责任人，追究项目管理行政过错。对项目管理中违法违规行为，追究项目行政责任人和直接责任人，加大处罚力度，同时，严格按有关法律、法规规定将行政责任追究落到实处。



课题组组长：金锦根，课题组成员：王鸣、陈海明，执笔：陈海明