陈小艳


所谓绩效审计是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。经济性是指支出是否节约，主要检查是否用最少的投入完成了预期的任务，或达到了既定的目标；效率性指投入与产出之间的关系，它用单位产出的投入或单位投入的产出来表示，一个单位投入的产出越高，效率就越高；同样，一个单位产出的投入越低，效率也越高。效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和预期结果，即目标的实现程度。
我国政府职能的转变，要求建立与之想适应的公共需要、收支管理规范、宏观调控有力，符合社会主义市场经济发展要求的公共财政新机制，将财政管理重点由过去的收入转向支出，政府活动的经济性、效益性和效果性将成为核心的关注点。为此，审计的重点也将由过去的真实性、合法性审计转向绩效审计，在审计过程中不仅要关心资金“用得对不对”，而且更需关心资金“用得好不好”，促使政府各部门和单位改进对公共资源的使用和管理，增强责任性，提高公共资源使用的经济性、效率性和效果性。这既是审计事业发展的必然趋势，是现代国家审计本质的内在要求，符合审计现代化的发展方向，也有利于加大对政府权利约束的力度，有助于推进执政能力的提高。
财政审计是审计机关，特别是国家审计机关的一个永恒的主题，它的首要任务就是对财政收支实行监督。因此，在财政审计中如何将绩效审计理念贯穿于财政资金的分配和管理的全过程，笔者谈些看法。
1．行政成本效益审计是基础。效益与成本密切相关，降低各种消耗，提高资源的利用率，增加成本的有效性，必然会提高效益。目前基层财政基本是“吃饭财政”，行政成本主要表现为人员经费和公用经费，财政在预算执行时一般贯彻“人员经费按标准，公用经费按定额”的原则，人员经费均占60％以上。对这方面的审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价其经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况。人员经费主要看被审计单位人员编制是否符合有关规定，是否与本单位的业务工作量相适应，人员有无超编或缺编情况；还要审查人员的结构，看是否按岗配人，职位、级别及配备是否科学合理，专业与业务水平是否相适应。公用经费主要看被审单位在确保完成年度工作计划的基础上经费投入的经济性和有效性，是否存在损失浪费。但是，人员编制的确定不是财政所能控制的，这不仅仅是经济问题，更是社会问题。可以根据几年来行政事业单位的审计结果，确定一些标准值范围作为考核指标进行量化，如人员经费支出占部门经费支出的比重，公用经费支出占部门经费支出的比重，公用经费中各项费用占公用经费的比重，经费支出增长率等；通过这些指标来判断经费的投入和使用是否合理、节约和有效，以便及时发现问题找出原因提出改进措施，挖掘潜力，提高政府部门经费的使用效益。对具有预算分配权、掌握分配资金较多的部门和单位，更要时刻关注并加强对其所属二、三级单位的审计监督，要从预算资金的使用是否经济、是否有效率和有效果进行检查，规范预算支出管理，堵塞漏洞，开源节流，保证国家预算资金发挥更大的经济效益和社会效益。
2．财政专项资金使用效益审计是关键。由于财政专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据，使专项经费按实际编制预算难度较大，出现漏洞的可能性也必然较大；因此应充分运用绩效审计，加强对政府、公众关注的热点问题，如财政重点支出的科技、教育和社会保障等专项支出，以及上级财政转移支付资金中的专项资金的监督。转移支付制度是财政改革中的一项重要措施，对于实现社会公平，缓解地方政府困难和推动地区经济发展起着重要作用。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，既有财政机关也有各部门，在财政机关内部又分散于各职能机构；分配时既“切块”又“分条”；使用单位众多，致使资金分散，难以发挥规模效应。对这些资金应采取审计与调查相结合的方式，以资金流向为主线，延伸到项目单位，从立项安排、资金拨付、管理使用入手，审查项目立项，是否经过可行性论证，具备科学性审查；审查资金是否用在了批准的项目上，有无未按规定对项目资金实行专项核算，有无出现调剂、挤占，使专项资金不“专”现象。对已完成的项目所带来的经济效益、社会效益和生态效益进行检查和评价，揭露其中存在的立项不科学、决策失误、损失浪费、效益低下等问题，进而促进财政及有关部门配套和细化管理制度，如建立项目库，强化项目申报审核工作；制定奖惩制度，激励项目执行单位规范操作，也使监管部门有法可依，更好地发挥有限资金的社会经济效果。
3．建设投资项目的经济效益审计是重点。加强对投资建设项目的效益审计，确保建设项目竣工决算必审制，对于防止损失浪费，维护社会稳定和政府形象具有重要作用。在投资建设项目审计中，要把握好前期、中期、后期三个环节。前期主要对投资决策情况的审计和评价，重点检查投资立项程序是否规范有效，项目是否经过可行性论证，论证结果是否具有科学性和公正性；需实行招标项目是否完成规范的招标程序。中期主要对项目资金管理、成本核算、内控制度等情况进行审计和评价，重点检查项目资金是否专户存储，是否按工程进度拨付，是否合理有效使用，有无挪用截留建设资金和因管理不善造成损失浪费的问题；建设单位是否执行国家财务规定的开支范围和标准，工程经济活动是否全部纳入财务核算，按财务审批制度执行；是否建立投资建设项目管理制度，有无制度不落实、责任不明确、非法转包分包造成工程质量低下等问题。后期主要通过对工程量、工程定额使用、材料价格等审计工程造价，以减少支出，避免浪费。在审计评价上，不同投资建设项目的评价标准各不相同，但一般应包含实际投资成本与预计投资的比例、预期效益与实际效益的比例、投资项目的社会影响和环境影响等评价要素。通过对这些指标进行对比分析，发现项目决策、管理方面存在的问题和影响工程质量、造成损失浪费等情况，并明确责任，找准原因，提出加强投资建设管理的意见建议。
在开展绩效审计过程中，还应注意做好以下几方面的工作：
1．处理好绩效审计与传统审计的关系。我国绩效审计起步不久，审计方法还没有固定的模式，因而必须根据审计对象和审计项目的具体特点，灵活运用适合绩效审计的方式方法。在目前弄虚作假、营私舞弊等违法、违规现象仍十分严重的经济环境中开展绩效审计，不能脱离以真实性、合法性为主的传统审计，否则绩效审计就失去了判断和比较的基础。如果发现被审计单位的财务收支活动严重不实，则不能再进行绩效审计程序而应转为以真实性、合法性审计为主。审计工作由真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性并重转变，加大绩效审计的力度是一种必然的选择，审计必须适应这一要求。绩效审计并不是对真实合法性的否定，而是要以真实合法性审计为基础，是对真实合法性审计的合理延伸和扩展，为此传统审计与绩效审计将在相当长的时期内共同存在。
2．加强培训，提高审计人员综合素质。绩效审计通常要运用许多其他学科的知识和技术，包括计算机系统分析、工程设计、统计、社会学等，要求审计人员具备更高的素质，审计人员必须及时更新和充实相关的专业知识。因此，注重审计人员的培训，提高审计人员综合素质应当成为一项经常性的工作。审计人员要注重日常的自学，在审计实践工作中，要善于总结工作经验，更新、充实自身的专业知识，采取多种学习形式，提高业务能力和素质，以适应绩效审计的新要求。
3．整合资源，满足财政绩效审计需要。一是建立“一把手”工程，整合审计内部的力量，打破传统的专业界线，通过多种专业审计人才的结合实行优势互补。二是借助外力，委托中介机构或聘请专业技术人才。在近几年开展的国家投资审计中就较多地采用这种形式，取得了很好的效果。三是充分利用计算机审计技术。效益审计中涉及数学模型、统计抽样、大量简单重复计算，都必须运用计算机进行辅助审计。在效益审计中充分运用现代化审计手段资源，可以提高审计工作效率和质量。
（作者单位：上城区审计局）