文宗瑜 等
国有资本预算作为深化国资管理体制改革的重要工作，已经提到了议事日程。为了积极推进这项改革和为其提供意见建议，财政部财政科学研究所国有资产研究室，完成了关于国有资本预算的系列研究报告，共9篇，就国有资本预算的体系构成、目标定位、编制和审批、执行和监督等重大问题，提出了鲜明而具体的观点和主张。现一并刊出供参阅。


目 录


报告一：国有资本预算体系的构成（文宗瑜）…………………………3


报告二：国有资本预算管理的目标定位（文宗瑜）……………………7


报告三：国有资本预算与公共财政预算的关系（文宗瑜）……………11


报告四：国有资本预算与社保基金预算的关系（文宗瑜）……………15


报告五：国有资本中长期预算及年度预算（文宗瑜 刘微）…………19


报告六：国有资本经营收益预算及考核管理（文宗瑜 刘微）………23


报告七：国有资本经营支出预算及支出划拨（文宗瑜 董敬怡）……28


报告八：国有资本预算编制和审批（文宗瑜 刘微）…………………32


报告九：国有资本预算执行和监督（文宗瑜 董敬怡）………………37


报告一：国有资本预算体系的构成(文 宗 瑜)


随着国有资产管理体制改革与国有企业产权制度改革的深化，国有资本预算提到了议事日程。国有资本预算应该包括国有资本变现预算与国有资本经营预算两部分。如果仅仅是把国有资本预算等同或简化为国有资本经营预算，无法准确体现中共十六大及中共十六届三中全会关于国资管理体制改革的要求，也无法更好地推动和谐社会的建设。国有资本预算要重点关注国有资本变现预算，要能够支持国有企业产权制度改革。


一、国有资本经营预算仅是国有资本预算的一个组成部分


国有资本经营预算有利于国有资产保值增值，但是，在微观的国有企业或国有控股公司层面的保值增值经营，必须服从宏观层面政府调控的要求。国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段应该在加快经济结构调整与产业技术升级方面发挥更大作用。因此，要通过国有资本预算有步骤有计划地实现某些行业、某些领域国有资本的变现退出，建立国有资本变现预算与国有资本经营预算相结合的预算体系。


1．国有资本经营预算不能替代国有资本变现预算


深化国有资产管理体制改革，不仅仅是为了保值增值，更重要的是推动经济结构调整与产业技术升级。着眼于企业或公司微观层面而实施国有资本经营预算有利于实现国有资产保值增值；着眼于政府调控宏观层面而实施国有资本变现预算有利于推动经济结构调整与产业技术升级。不能反对国有资本经营预算，但是要坚决反对以国有资本经营预算替代国有资本变现预算。如果以国有资产保值增值的理由否认国有资本变现预算，或者给国有资本变现退出扣上国有资产流失的帽子，会使国有资产管理体制与国有产权制度改革背离中共十六大及中共十六届三中全会确定的目标。构建国有资本预算体系，既要搞国有资本经营预算，也要搞国有资本变现预算。如果从经济结构调整和产业技术升级的要求看，国有资本变现预算更紧迫更重要。


2．构建国有资本变现预算和国有资本经营预算相结合的国有资本预算体系


国有资产管理体制改革的深化要求实施国有资本预算，国有资本预算应该包括国有资本变现预算和国有资本经营预算。国有资本变现预算是5～10年的中长期预算，国有资本经营预算是年度的短期预算，短期预算要服从中长期预算。经济结构调整政策已经实施多年，但是至今还没有明确国有资本在未来5～10年的变现退出额。经济结构调整有计划有步骤的推进要求实施国有资本的中长期变现预算；和谐社会的构建目标要求人大与政府清楚地知道未来5～10年可以有多少变现退出的国有资本用于弥补公共财政缺口和社保基金缺口。国有资本（资产）取之于民，用之于民，在目前社保基金缺口越来越大的现实条件下，要求实施国有资本变现预算弥补社保基金缺口。因此，国有资本预算应该着力抓国有资本变现预算这个重点与难点，同时兼顾国有资本经营预算，从而构建起国有资本变现预算和国有资本经营预算相结合的预算体系。


二、经济结构调整与构建和谐社会要求实施国有资本变现预算


国有资本预算体系构建的重点与难点是国有资本变现预算，抓住这个重点和难点，既是经济结构调整目标的要求，也是构建和谐社会目标的要求。


1．国有资本在经济结构调整中的有进有退应该更强调退出


经济结构调整是既定的政策，也是产业技术升级的内在要求。国有资本要从某些产业、领域退出，而且也要进入某些产业、领域；但是，在国有资本有进有退的实际改革中往往是退出不足，进入有误。国有资本不仅要从完全竞争领域退出，而且也要从垄断领域退出。国有资本退出是打破垄断、削弱垄断的衍生宏观调控手段。国有资本进入，一是要用来弥补公共财政缺口、社保基金缺口；二是要进入一些不盈利、盈利小但是有利于推动和谐社会构建的产业、领域，政府不与民争利是市场竞争秩序强化的基本规则。因此，目前国有资产管理体制改革、国有资本预算管理应该更强调国有资本退出。


2．构建和谐社会目标要求国有资本发挥比保值增值更大的作用


构建和谐社会可以让社会公众尤其是社会下层的普通百姓更好地分享生产力发展和改革开放的成果。国有资产管理体制改革的深化，必须围绕与服务于构建和谐社会目标而推进。实施国有资本变现预算，抓住国有资本变现预算这个重点与难点，突破了国有资产管理以国有资产保值增值为主要任务的思维束缚，把国有资本预算当做政府宏观调控的衍生手段，让国有资本发挥比保值增值更大的作用。因此，必须把国有资本预算提高到政府宏观调控的高度，通过国有资本的中长期变现预算，弥补公共财政与社保基金的缺口。与保值增值相比，国有资本变现后用于弥补公共财政尤其是社保基金缺口，可以强化与放大社保体系的承载能力，可以维护社会稳定。


三、国有资本预算必须支持国有企业的产权制度改革


深化国有资产管理体制改革，是为了推动和加快国有企业产权制度改革。构建国有资本变现预算与国有资本经营预算相结合的体系，通过国有资本预算明确未来几年国有资本退出的数额及弥补公共财政与社保基金的缺口的数额，可以强化全社会关于国有企业产权制度改革的信心，加快国有企业转变为规范的股份制公司的步伐。


1．坚定以股份制替代国有企业的改革方向


国有企业的股份制改革是为了建设现代企业制度，而现代企业制度以现代产权制度为基础。与现代企业相对应的现代产权制度强调四个方面的内容：第一，产权是高度清晰的；第二，产权结构是高度合理的；第三，产权及产权信用是可交易的；第四，产权是可以证券化的。建立现代企业制度，首先应该建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。因此，应该把推进国有企业的全面改制提升到建立现代企业制度的高度去认识，国企改制不是权宜之计，不是简单地做大国有资产。社会主义市场经济的发展及公平竞争秩序的维护，要求用股份制这样一种新的企业组织形式来替代国有企业。随着计划经济向市场经济的根本性转变，国有企业的历史使命已经完成，绝大多数国有企业要改制为规范的股份制公司。与此相适应，国有资本预算只有从国有资本变现预算着手，才能把国有企业全面改制的政策规定转变为具体要求，坚定以股份制替代国有企业的改革方向。如果把国有资本预算等同于或简化为国有资本经营预算，片面强调国有资产保值增值，容易使国有企业的主管部门及国有企业的经营者与员工误认为国企改制政策发生了变化，使国有企业产权制度改革偏离中共十六大及十六届三中全确定的目标。


2．明确股份制是公有制主要实现形式的改革目标


用股份制全面替代国有企业，不仅是为了建立现代企业制度，而且是为了进一步强化社会主义公有制的基础。中共十六届三中全会明确要求使股份制成为公有制的主要实现形式，明确了国有企业改革的目标。国有资本从国有企业退出，把国有企业转变为投资主体多元化的股份制公司，不会弱化社会主义公有制的基础。在计划经济条件下，国有企业是公有制的主要实现形式；在市场经济条件下，股份制是公有制的主要实现形式。推进国有企业全面改制，用股份制替代国有企业，不仅是壮大社会主义公有制的要求，而且也是实施国有资本预算的基础和条件。如果各级国资管理部门管理的都是国有企业，就不需要实施国有资本预算，只要搞国有资产统计就可以。尤其是国有资本预算中的国有资本经营预算，更要求以国有股的价值变化作为预算基础。在某种意义上说，只有先把绝大多数企业改制成股份制公司，才能实施国有资本预算。


报告二：国有资本预算管理的目标定位(文 宗 瑜)


国有资本预算及其管理要解决什么问题，发挥什么作用？用计划或行政手段管理国有企业的思维习惯，往往会把国有资本预算管理的目标定位于国有资产保值增值。但是，构建社会主义和谐社会要求国有资本发挥比国有资产保值增值更大的作用。可以说，保值增值只是国有资本经营在微观层次的具体要求，包括国有资本变现预算与国有资本经营预算的国有资本预算，应该从宏观调控的高度去定位自己的目标。


一、国有资本预算是政府宏观调控的衍生手段


无论是构建社会主义和谐社会，还是深化国有资产管理体制改革，都要求把国有资本预算当做政府宏观调控的手段。当然，与金融、税收、财政等手段相比，国有资本预算的力度和作用要小得多。但是，通过国有资本预算可以更好地具体地解决改革攻坚阶段的深层次社会经济问题，而且更直接、更明显。在某种意义上，国有资本预算是政府宏观调控的衍生手段。


1．构建和谐社会要求国资管理要关注一些与人民根本利益相关的社会经济问题。


先易后难，从简单到复杂的渐进式改革轨迹，导致了目前要推进的一系列改革如政府职能转变改革、国企产权制度改革等，面临着深层次的社会经济问题，而这些深层次的社会经济问题又与人民根本利益密切相关。部分多年经营不好的国有企业、非垄断性的国有企业，职工不仅长期低收入，而且国企改制还要把其中的职工部分分流，许多职工要承受经济和心理的双重压力，应该从政策上给予经济补偿，尤其是对国有企业没有专业技能的中老年职工这一弱势群体要给予特别关注和关怀，应该通过补偿政策，一是做实其社保的个人账户，二是给予一定的安置费。社会保障范围向农民的扩大，政府职能转型与事业单位改革的人员分流必然加大社保基金支付的压力，社保基金缺口必须弥补。因此，国资管理应该摆脱其主要工作就是资产保值增值的思维束缚，关注一些与人民利益相关的社会经济问题，支持和推动构建和谐社会。


2．国资管理体制改革深化要求国有资本预算发挥宏观调控作用。


深化国有资产管理体制，要求把国有资产管理由静态向动态转变。作为动态国资管理的思维，要求根据不同阶段社会经济发展的具体要求对国有资产的总量进行调控。用国有资产给予国企中老年职工进行经济补偿，用国有资产弥补社保基金缺口，会减少经营性国有资产的数额，但可以部分解决改革面临的深层次社会问题。在深化国资管理体制改革中，引入和实施国有资本预算管理，首先要对国企改制需支付的成本进行预算，对可用来变现弥补社保基金缺口的国有资本数额进行预算，让政府心中有数，国有资本预算要发挥宏观调控作用。如果政府不清楚在未来5年中有多少国有资产用来支付改革成本、有多少国有资本可用来弥补社保基金缺口，就等于放弃了国有资本预算管理这一宏观调控的衍生手段。


二、保值增值是国有资本经营在微观层次的具体要求


把国有资本预算当作政府宏观调控的衍生手段，让国有资本在支持经济政治社会体制全面改革与解决深层次社会经济问题方面发挥作用，并不意味着否定国有资产保值增值。但是，必须强调指出，保值增值是国有资本经营在微观层次的具体要求。如果混淆国有资产管理与国有资本经营的职能，甚至是以国有资本经营职能来替代国有资产管理职能，就会严重偏离深化国资管理体制改革的目标。


1．通过现代产权制度与现代企业制度的建立实现国有资产保值增值。


国有资本预算体系中的国有资本经营预算，是以国有资产保值增值为主要内容，要通过预算清楚知道在国有企业、国有控股公司的国有（资产）资本能产生多少增量。但是，国有资本经营收益预算、经营支出预算，不能替代国有资产增值保值的过程，要实现国有资产保值增值，必须深化国有企业产权制度改革，把保值增值奠定在现代产权制度与现代企业制度的基础上。国有企业二十多年改革的经验教训，已经反复证明，无论政府采取什么样的措施、投入多少监管人力，在国有企业这种企业组织形式下都不能实现保值增值。通过国有资产管理体制改革深化推动国有企业全面改制，建立现代产权制度与现代企业制度，国有资本经营应该是在国有制的主要实现形式--股份制公司条件下的国有股份增减行为。通过国有资本预算，把不能保值增值的国有股权减持，把保值增值的国有股增持。可以说，离开现代产权制度和现代公司制度，就实现不了国有资本经营的保值增值。


2．国资管理应该从保值增值的具体工作中摆脱出来。


股份制公司是市场经济条件下国有资产保值增值的主要载体，但是，如果国资管理介入到国有企业、国有控股公司运营及管理的具体工作中，就会弱化国资管理体制的功能。市场竞争的残酷以及现代公司运营的高度专业化，决定了国资管理部门无法管好企业（公司）具体工作。作为国有企业、国有控股公司的国有资本的出资者代表，国资管理中的国有资本经营应主要是在股东大会层次发挥作用，通过股东大会影响与引导董事会。如果国资管理部门直接在公司管理团队或职业经理层次发挥作用，用行政思维及标准选聘公司总经理及总理班子，那就会形成新的政企不分，甚至是费力而低效。应该说，国有资本经营是国有资产管理在微观层次上的工作，但是这一微观层次的工作，只能介入到股东权力这一环节。国有资本经营预算也应该是与国有股东权力行使相关联。从国有资产保值增值的具体工作中摆脱出来，可以使国资管理部门更专注于宏观层面的工作，更好地发挥国有资本预算这一宏观调控衍生手段的作用。


三、国有资本应该发挥比国有资产保值增值更大的作用


国有资产保值增值是国有资本经营在微观层次上的具体要求，但是国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段，要求重新定位国有资本的作用，让国有资本服务于构建和谐社会的目标和服务于公共财政职能的发挥


1．国有资本应服务于构建和谐社会的目标 。


构建和谐社会的目标，要坚持以人为本，把广大人民的根本利益作为各项改革的出发点与落脚点。因此，必须重新思考与定位国有资本的作用，国有资本要在解决改革的深层次社会经济问题、维护社会稳定方面发挥作用。国有资本预算管理尤其是国有资本变现预算，可以把国有资本支持构建和谐社会的作用具体化、计划化；尤其是5～10年的国有资本中长期预算，既可以让政府知道有多少国有资本用来支付经济政治社会全面改革的成本，也可以让社会公众在安居乐业中感受到国有资本作用的充分发挥。


2．国有资本应服务于公共财政职能的发挥。


制定和实施公共财政政策，强化公共财政职能，必然会加大公共财政支出。多年来，财政一直在为经济体制改革支付成本，和谐社会的构建要求实施经济政治社会体制全面改革，财政还要支付更大的成本。可以说，离开了财政对改革成本的支付，改革就无法推进和深入。财政为支持改革而支付成本的逐渐加大，必然会形成较大的公共财政缺口。公共财政缺口，既要通过财政收入增长来消化一部分，还要通过国有资本变现弥补一部分。用国有资本弥补部分公共财政缺口，可以有效及时防范公共财政风险。


四、国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益


国有资本应该发挥比国有资产保值增值更大的作用，决定了必须尽快实施国有资本预算管理。无论是国有资产的分级行使产权，还是国有资产监管力度加大，都必须着眼于大局，超越地方利益与部门利益


1．国有资产的分级行使产权要受到全国统一社保基金刚性预算的约束。


由中央政府与地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责，建立中央政府与地方政府不同级次的国有资产监管机构，明确了各级政府尤其是地方政府可以行使国有资产处置权。各级政府处置国有资产、实施国有资本变现预算，必须和社保体系完善、社保支付能力强化相结合。目前地方国有企业改革快于中央国有企业，但是大多数地方政府都没有考虑与采取用国有资本变现弥补社保基金缺口的措施。地方政府拥有地方一级国有资产的处置权，但是地方国有资产管理必须超越地方利益，要优先弥补社保基金缺口。在目前还不能进行中央级次的社会保障全国统筹的条件下，应率先实施全国统一的社保基金刚性预算并提交全国人大讨论批准。按照全国统一的社保基金刚性预算，强制要求社保基金缺口大的省市用国有（资产）资本变现收入补充社保基金。必须强调，地方国有（资产）资本变现要优先用于弥补社保基金缺口。


2．建立与完善三种预算统一与平衡的调控机制。


国有资本预算要服从公共财政预算、社保基金预算，不能独立于公共财政预算、社保基金预算之外。必须建立与完善国有资本预算、公共财政预算、社保基金预算相结合的三种预算统一与平衡的政府预算。建立、健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，强化支持构建和谐社会的公共财政职能，要求深化国有资产管理体制改革。国有资本预算管理作为国有资产管理体制改革的一部分，应该超越部门利益。在一段时间内，国有资本预算不可能直接对人大负责，国有资本预算要纳入公共财政预算体系，或者是把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统。如果国有资本预算权力由一个部门行使，就无法实现三种预算的统一和平衡。应该考虑有一个超部门的机构行使调控权，保证财政、社保、国资部门在国有资本预算编制中的沟通与协商。


报告三：国有资本预算与公共财政预算的关系(文 宗 瑜)


国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段，难以独立发挥作用。只有把国有资本预算纳入公共财政体系并与社保基金预算相统一，才能保证国有资本发挥比保值增值更大的作用。为支持构建和谐社会，应该建立以公共财政预算为主体，国有资本预算与社保基金预算作为附加预算的三种预算统一与平衡的机制。无论是国有资本中长期预算，还是国有资本年度预算，都应作为公共财政预算的附加预算一并提交人大讨论并审批。


一、支持构建和谐社会的公共财政职能


构建和谐社会的发展目标，要求转变财政职能。在政府与社会普遍关注调整利益格局不均衡的经济社会改革攻坚阶段，公共财政不仅要为改革支付成本，而且还要为救助与保护弱势群体提供物质支持。


1．公共财政要为人民群众日益增长的物质文化需要而加大支出。


经济的稳步高速增长极大提高了国家财力，在财政收入达到一定水平后，财政支持经济建设与拉动投资的作用日益弱化，但是，这并不意味着财政支出的减少。构建和谐社会要求在经济发展的基础上不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，财政要加大公共产品、公共服务和公共事业的投入；财政要为全社会弱势群体提供相对更多的物质文化保障；财政要满足老龄化和社会保障逐渐覆盖广大农民而加大的社保要求；财政支出逐年加大，而且在某一阶段，支出加大的比例会远远超过收入增长幅度；尤其是今后几年的各项改革攻坚阶段，财政因集中支付改革成本而产生较大的公共缺口。应该说，财政更大支出，不仅仅强化了财政职能的转变，而且极大支持了和谐社会的构建。但是，为了有效防范公共财政风险，必须打通国有资本预算与公共财政预算的通道，从法律与制度上明确国有资本预算与公共财政预算的关系，保证国有（资产）资本的一部分用于弥补公共财政缺口。


2．公共财政一直而且还要继续支付包括经济体制改革在内的各种改革成本。


经济体制改革需要支付成本，其他的改革如社会体制改革也需要支付成本。公共财政是改革成本支付的主要载体，公共财政一直在为各项改革支付成本。仅以经济体制改革中的国有商业银行市场化为例，国有商业银行的每一步改革都伴随着公共财政的巨额成本支付，金融不良资产剥离，公共财政支付了成本，国有商业银行上市，公共财政还要再支付成本。公共财政为支持改革而支付的成本，有的是地方财政支出，有的是中央财政支出的。随着以经济体制为主导的单向改革转变为经济政治社会体制的全面改革，中国的改革进入了一个新的阶段，也进入一个攻坚阶段。在全面改革的攻坚阶段，需要支付的改革成本更大，公共财政需要继续为经济体制改革的深化支付成本，还要为政治体制改革、社会体制改革支付成本。与经济体制改革循序渐进分阶段支付成本相比，在全面改革的攻坚阶段，改革成本要求在几年内集中式的大额支付，公共财政面临更大的支付压力。为了应对与防范集中式支付而产生的公共财政风险，要求发挥国有资本预算的宏观调控作用，用部分国有资本收益弥补公共财政缺口。


二、国有资本预算中的公共财政缺口弥补


在公共财政为改革支付的成本中，一部分要用于支持国有企业改革。深化国资管理体制改革，是为了推进国有企业的全面改制，而国有企业全面改制必然加大公共财政支出。与此相适应，要通过正确处理国有资本预算与公共财政预算的关系，解决公共财政支出加大而形成的公共财政缺口弥补问题。


1．国有资本经营收益不足以支付而且国资管理部门也无法全部支付国企改制成本。


国资管理部门可以独立实施国有资本预算或国有资本经营预算，但是，仅依靠国有资本收益根本难以支付国有企业改制成本。国有企业全面改制中最大的成本是企业办社会职能分离。虽然在政策设计上明确由各级政府承接国有企业分离的社会职能，而实际上是由公共财政去支付企业办社会职能分离后的运营费用。从理论上分析，国有企业可以分批分离其办社会职能，但是，市场竞争的发展与经济结构调整的迫切性，决定了只能集中性分离。在一段时间内，全部分离企业办社会职能会突然加大公共财政支出而形成公共财政缺口。可以说，国资管理部门离开了公共财政支出，不仅不能支付国有企业改制成本，而且也不能搞国有资本预算。


2．国有资本收益的一部分要用来弥补因支付各项改革成本而形成的公共财政缺口。


国有企业改革及其分离企业办社会职能，对于财力较好、非国有经济比重高的地区，不会形成较大的公共财政支出缺口；对于国有经济比重高、财力不好的中西部与东北地区，会形成较大的财政缺口。在地方财政层面，不仅存在着地区数额的差异，而且存在着财政缺口消化能力的巨大差异。在东部沿海的发达地区，这一公共财政缺口不会影响地区经济发展；在中西部地区，受财力制约，这一公共财政缺口会严重影响地区经济发展。在中央财政方面，虽然不需要为国有企业分离其社会职能支付更高成本，但是，中央财政要为全国国企的政策性破产而支付成本，为政治社会改革支付更大成本。一段时间内，中央财政为支持各项改革而加大的支付不会影响国家履行公共职能，但是，从长远看，仅依靠税收增长是弥补不了公共财政缺口的。当然，相比较而言，在中央政府级次的国有企业占用的国有资产额更多更大，可用于弥补公共财政缺口的国有资本额也应该更大。中央级次的国有资产管理机构应该按照5年或10年的预算，分阶段变现竞争性领域的部分国有资产，同时把资源性国有资产的大部分收益划归中央财政，用于弥补中央公共财政缺口。


三、国有资本预算是公共财政预算的附加预算


公共财政职能，尤其是公共财政为包括国有企业在内的各项改革支付成本，决定了国有资本预算不能独立于公共财政预算之外。国有资本预算要服从公共财政预算，是公共财政预算的附加预算。


1．国有资本中长期预算必须明确未来5年或10年可用于弥补公共财政缺口的具体数额。


从国有资本预算的编制周期的划分看，国有资本预算应该实行中长期预算与年度预算。国有资本中长期预算侧重于国有资本变现预算，国有资本年度预算侧重于国有资本经营预算。国有资本中长期预算主要反映5年度或10年度内国有资本的变现额和经营收益额，国有资本中长期变现收益，主要以弥补公共财政缺口、社保基金缺口为支出导向。国有资本预算编制中，应明确未来5年或10年用于弥补公共财政缺口的具体数额。在实际操作中，需要公共财政预算的编制和执行部门进行准确分析和预测，对中长期公共财政可能出现的缺口资金有一个较为科学的测评标准。当然，国有资本预算中的弥补公共财政缺口的数额，不一定完全对应全部财政缺口，只是确定可弥补多大比例的公共财政缺口，从而保证国有资本预算与公共财政预算统一与平衡。


2．国有资本预算作为公共财政预算的附加预算而通过审批并执行。


国有资本预算必须纳入公共框架内，是政府宏观调控与构建和谐社会的要求。国有资本预算服务于并从属于公共财政预算，不仅表现为国有资本预算的最终目标要服务于公共财政预算的目标，而且表现为国有资本预算制度要依托现有的公共财政预算体系。国有资本预算从编制到审批及审批后执行，都不能独立于公共财政框架外。在公共财政预算体系下，国有资本预算由国资管理机构与财政部门共同编制后，可以保持其相对独立的特征，以公共财政预算附加预算的形式报送人大讨论，在立法机关经过修正与改进后，接受人大的审批，进而执行。可以说，国有资本以附加预算的形式向人大提交并审批，与逐渐建立统一的政府预算的目标是一致的。


报告四：国有资本预算与社保基金预算的关系(文 宗 瑜)


现代市场体系完善的标志之一，是公平竞争机制与社会保障机制已建立并发挥作用。作为公平竞争机制，应该能够支持和允许所有社会成员充分参与市场竞争，并提供均等的机会；作为社会保障机制，应该能够及时承接参与竞争失败的成员，并为其提供基本的社会保障。深化国资管理体制改革，应该能够强化社保对国企分流人员的承接能力与保障能力。国有资本预算，应该与社保基金预算相统一，并通过国有资本收益划拨来弥补社保基金缺口。


一、支持构建和谐社会的社保体系职能


社会保障体系承接与保障能力的放大，是构建和谐社会的要求。可以说，只有大力完善社会保障体系，才能有力支持构建和谐社会。


1.社会保障体系应该有能力承接国企改制分流的弱势职工群体。


国有企业的股份制改革，不仅要实现产权多元化，而且还要实现劳动资源配置市场化。国有企业通过无固定期劳动合同承载的一批中老年职工、无专业技能与专长的职工，将在改制中被一次性或多次性分流。可以说，无论如何在国企改制方案审批中行政性要求改制后公司不能分流职工，都无法改变国企弱势职工群体在改制中与改制后被分流的趋势。在尽可能抑制国企改制少分流职工的同时，各级政府尤其是国资管理机构应着眼于支持社会保障体系的进一步完善。与国资管理体制改革和国企全面改制同步，社会保障体系承接能力与保障能力要相应强化，应该有能力承接国企改制分流的弱势职工群体。在某种意义上，社会保障体系承接国企弱势职工群，支持了国有企业的改制；反过来，也应该用国有资本的一部分弥补社保基金支出口缺口。


2.社会保障体系尽快覆盖包括农民在内的全体社会成员。


给予农民更多的优惠政策，加快农民向城市的转移，可以大大改善农民的收入状况与生活状况。但是，要从根本上改变农民这一最大弱势群体的命运，在于农民能不能享受到政府的社会保障。可以说，社会保障体系承接能力与保障能力强化的标志，主要表现在能不能把广大农民纳入其中。从构建和谐社会目标的要求看，不允许让大多数农民长期游离于社会保障体系之外。尽快把广大农民纳入到社会保障体系的覆盖范围中，必然要加大社会保障体系的支出而形成较大的支出缺口。国有资产的所有者包括了全体农民，因此，要用部分国有资本弥补社保基金缺口，扩大社会保障体系的覆盖范围，强化社会保障体系的承接能力与保障能力。


二、全国统一的社保基金刚性预算制度


从各级国资管理机构工作推进看，都没有充分考虑国资管理体制与社会保障制度的联动改革，也没有用国有资本弥补社保基金缺口的目标设计。因此，国务院应该尽快实施全国统一的社保基金预算，并强制要求各级国资管理机构的国有资本收益应首先用于弥补社保基金缺口。


1.确立社保承接国有企业分流人员并为其提供基本生活保障的改革思路。


国有资本退出，国有企业重组步履很难，除了国有企业的债务负担以外，最主要的原因在于国有企业是一个就业载体、养人载体，国有企业重组以后，不仅要获取利润，而且要承接和安置一部分丧失市场竞争能力的员工。客观地说，国有企业已经错过改制重组的最好机遇。国资管理体制改革，首先应该为国企重组创造安置分流员工的条件。很长一段时间以来，国有企业分流人员安置主要是两种途径：（1）国企重组后自我消化。（2）补偿少量费用推向社会。从实践的结果看，弊大于利，不仅不能提高资源配置效率，而且影响社会试点。从某些省的社保并轨试点看，由社保承接国企重组中的分流人员，更符合市场规律。


2.实施全国统一的社保基金刚性预算是强化社保体系承接能力与保障能力的最有效手段。


既定的改革政策已经基本上明确了由社会保障体系承接国有企业改制分流的弱势职工群体，但是，在改革的实际推进中，存在两个方面的突出问题，一是许多地方社保体系不接纳中央国有企业分流的职工；二是一些地方社保体系因支出缺口过大而无力承接国有企业分流的职工。两方面突出问题的根源在于社保体系的承接能力与保障能力。实施全国统一的社保基金预算，不仅可以让中央政府对全国社保体系支出缺口的总额心中有数，而且可以让中央政府清楚了解各省市社保体系的保障能力。对于社保基金支出缺口较大的省市，中央政府要对其提出强制性要求，限其在几年内弥补多大的缺口。当然，要强制与激励相结合，一方面中央政府给予一定的资产（资金）划拨支持；另一方面要通过本省、本市一级的部分国有资本予以弥补。


三、国有资本预算中的社保基金缺口弥补


国有资产可以分级行使产权，但是要统一考虑社会保障体系能力的强化，在构建和谐社会，维护社会稳定这一点上应该全国一盘棋。在目前还不能进行中央级次的社会保障全国统筹的条件下，应通过全国统一的社保基金预算，实现对各级政府及各级国资管理机构的刚性约束。


1.用部分国有资本变现或国有股权收益弥补社保支出缺口。


社保承接国企重组的分流人员必然加大社保基金支出，要求建立国有资本弥补社保基金的制度。应该说，目前社保机构已经面临着很大支付压力，仅靠财政弥补和加大企业（公司）征收力度，难以从根本上解决社保支付的压力问题。作为深化国有资产管理体制改革的重要内容之一，就是要转变观念，调整政策，把用国有资本弥补社保支出缺口纳入国有资本预算中。建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，管人与管事不仅仅是管运营国有资产的经理人，还要承接并安置国有企业重组后的分流人员，维护社会稳定。当然，这种承接并安置，是由国有资产管理机构支持社保去承接并安置。深化国有资产管理制度改革，不能脱离社保承接能力而深化；如果脱离社保制度而单独进行国资管理体制改革，新的国有资产管理机构就难以发挥作用。从经济体制改革全面深化的目标看，在今后一段时间内，国有资本应该很好的发挥弥补社保而养人的作用，否则，认为国有资本弥补社保会导致国有资产流失，是一种狭隘的国有资产管理观。国有资本弥补社保基金支出缺口，可以有两种方式：（1）部分国有资本变现后划拨为社保基金。（2）国有企业改制重组中，可以以优先股形式保留一部分国有股，这部分固定分红率的优先股的每年分红收益，划拨为社保基金。当然，这两种划拨，都必须纳入国有资本预算中。


2.各级国资管理机构的国有资本预算必须受全国统一社保基金预算的刚性约束。


国有资产的分级行使产权决定了不可能实施全国统一的国有资本预算。由于国务院及各省市国有资产的数额及分布存在差异，不同级次及各地的国资管理机构要从本地经济发展的布局及目标制定国有企业的改制及重组的具体政策，决定国有资本收益的支付方向及用途。无论各地市是否实施国有资本预算或国有资本经营预算，国有资本的变现收益或经营收益应该首先用于弥补社保基金支出缺口。尤其是地方级次的国有资产管理机构要把一段时间内的工作重点定位于国有资本变现弥补社保基金，不能把社保基金支出缺口的责任后移或转移给中央政府。在目前还不能实现中央一级的社会保障统筹的条件下，各省市社保基金的缺口差异会相当大，中西部和东北地区更为严重。因此，应通过全国统一的社保基金预算，对各级国资管理机构的国有资产处置进行刚性约束，要求各级国资管理机构通过国有资本收益弥补社保基金支出缺口。除此以外，全国社保基金预算的刚性约束，还要体现在对地方政府官员政绩考核及任免上，社保基金缺口过大而在规定的时间内不能有效弥补缺口的地方官员要承担责任。目前，中央级次及部分地方国资管理机构正积极尝试国有资本预算或国有资本经营预算，中央国务院应从政策上明确国有资本预算要服从全国统一的社保基金预算。


报告五：国有资本中长期预算及年度预算(文宗瑜 刘 微)


国有资本预算从体系上是变现预算和经营预算的统一，而在编制周期上则应当是中长期预算与年度预算的结合。这种编制周期的确立，有利于保持国家宏观调控和国有资产管理政策的一贯性和连续性，有利于最大限度发挥国有资本预算的宏观调控作用。从国有资本预算支出的角度来看，国有资本中长期预算列出了一定时限如5年或10年内国有资本预算所服从的既定社会经济目标以及满足这些目标所需要的资金；从国有资本预算收入的角度来看，国有资本中长期预算是在政策具有连续性前提下的对国有资本收益的预测和规划，具有较强的前瞻性。国有资本年度预算则以国有资本经营收益和支出为主要内容，并以实现中长期预算为依据进行编制。国有资本中长期预算与年度预算一样，都要经人大审议后，再颁布实施。


一、国有资本中长期预算要解决的问题


国有资本中长期预算可以避免年度预算的随意性和短期行为，确保国家一些跨年度政策有充足的资金支持，还可以为企业和个人提供关于国家经济中长期发展的具体的政策信息，有利于促进投资和消费。就现实目标而言，国有资本中长期预算要解决的是和国家宏观社会经济调控目标、国家中长期发展规划的衔接问题，即国家经济结构调整、国有资本有进有退政策在5年、10年期内的具体化、数量化。


1．经济结构根本调整目标的实现


中共十六大和中共十六届三中全会明确提出要积极推进国有经济布局和结构调整。但是宏观层面上的政策如何推进，如何让决策层和普通民众真切感受到政策推进的力度和时间表，需要调动方方面面的力量和潜力。作为服务于这一目标的手段之一，国有资本中长期预算可以发挥其他手段不可替代的作用。围绕国有资本变现，按照国家既定的经济结构调整和产业技术升级政策，结合国有资产管理，中长期预算可以较为清晰地预测定位未来5年度或10年度国有资本退出和进入的主要领域和行业，使国家产业政策一目了然；其次是能够勾画出现有国有资本存量在未来5年度或10年度内的在不同领域和行业的增减曲线，坚定民众对坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用的感性认识；再次是，国有资本中长期预算的支出方向最能反映执政党在构建和谐社会方面的强力政策。中长期预算一方面可以结合我国国民经济和社会发展五年计划目标，配合执行全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等规划，保持国有资产管理和国民经济发展远景规定目标和方向的一致性；另一方面，中长期预算的支出计划要明确用于弥补公共财政和社保基金缺口的资金划拨总量和划拨时间表，这样可以起到稳定民心、增加中低收入群体安全感、提高全社会福利水平的作用。


2．全社会资源配置效率的大大提高


经济体制改革的深化要求提高全社会资源配置效率。中共十六届三中全会决议明确指出完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。 要提高全社会资源的配置效率，产权有序流动重组是不可或缺的重要手段，而国有资本中长期预算正是反映这一手段、促进这一手段的重要载体。国有资本中长期预算就是要配合国资管理使国有资本主要集中在涉及国家安全、自然垄断和公共服务等领域，而退出一些充分竞争性、更适于非公有制成分发展的领域，同时在这一过程中要坚持股份制替代国有企业的改革方向；而且客观上中长期预算的制定必然要给某些领域、某些企业带来生存压力，从而推动国有企业的全面股份制改造，加快建立现代企业制度的步伐。因此，实行国有资本中长期预算有利于优化市场经济秩序、提高国有资本运行质量、最终提高全社会资源配置效率。


二、国有资本中长期预算的具体内容


经济结构调整和全社会资源配置效率的提高是国有资本中长期预算的宏观导向。结合其具体内容则应当区别国有资本变现预算和国有资本经营预算，分别以支出导向和收入导向为相应的编制原则，更好地完成国有资本预算的使命。


1．国有资本的变现额及经营收益额


国有资本中长期收益预算主要反映在5年度、10年度内国有资本的变现额和经营收益额，然后再分解为年度额。对于国有资本中长期变现收益，较适用于支出导向，即根据中长期公共财政、社保基金缺口，确定应由国有资本变现支付的比例、支付的进度，然后确定5年度、10年度应该实现变现的资金额度。对于国有资本中长期经营收益预算，考虑到企业经营的特点，不适于强制确定收益额，因此可更多考虑以收入为导向来编制年度收益预算，继而预测5年度、10年度的经营收益，然后根据收益收缴情况确定支出方向和数额。需要指出，国有资本中长期预算的编制周期应当结合我国国民经济和社会发展五年计划目标来进行，以保证国家政策的和谐统一。


2．可用于弥补公共财政缺口的数额


国有资本中长期预算要确定未来5年度，10年度可以用来弥补公共财政缺口的总数额和分解到每年的数额。在实际操作中，需要公共财政预算的编制和执行部门进行准确分析和预测，对中长期公共财政可能出现的缺口资金有一个较为科学的量化指标。量化中对公共财政缺口问题要充分认识，既要考虑那些比较明显的，例如国企分离企业办社会职能带来的支出增加；还要考虑一些相对隐性的，例如县乡财政赤字、国有商业银行的金融风险等造成的预期公共财政缺口。必须充分考虑到防范潜在的突发性的公共财政风险问题，可以考虑利用国有资本中长期预算，拿出部分资金建立以防范公共财政风险为目标的储备性质的基金，以用于应对公共财政风险之需。


3．可用于弥补社保基金的数额


国有资本中长期预算要确定未来5年度，10年度可以用来弥补社保基金的总数额和分解到每年的数额。社保基金的缺口测算同样是一个技术性很强的工作，按照不同统计口径，其缺口差异很大。所以首先要做好社保基金的缺口测算问题。同时，国有资本中长期预算，特别是围绕国有资本变现预算，必须和社保体系完善、社保支付能力强化相结合。按照全国统一的社保基金刚性预算，应当强制要求社保基金缺口大的省市用国有（资产）资本变现收入补充社保基金。必须强调，地方国有（资产）资本变现要优先用于弥补社保基金缺口。


需要说明的是，国有资本预算对公共财政缺口和社保基金缺口的划拨弥补不是保底性的。通过国有资本预算特别是中长期预算实现了国有资本对改革成本支付的计划性，同时还必须有一个限制，不能让国有资本背负所有的资金压力。可以考虑，以国企重组成本为依据来确认国有资本用于弥补公共财政与社保基金缺口的额度。


中长期预算应当是逐年滚动的，每年政策的变动都需标明。如果总收益和支出需求之间存在不符，则应该在可能的范围内对收入进行调整。


三、以国有资本经营收益目标为主导的年度预算


国有资本中长期预算应当和年度预算互为参照。作为滚动的中长期预算其第一年度的估算与年度预算基本一致，而年度预算也应该大致表现为中长期预算的分解。国有资本预算的年度预算和国有资本中长期预算相配合，国有资本年度预算要更为侧重国有资本经营的收益和支出。


1．国有资本年度预算以经营收益和支出为主要内容


国有资本年度预算以国有资本经营收益和支出为主要内容。当然这并不是表示年度预算不体现国有变现收益和支出，后者在年度上更多只是中长期预算的分解。国有资本年度预算的基础是企业预算相关数据的汇总集成。因此，企业预算的真实性对编制国有资本预算意义十分重大。对预算支出的安排，则要体现国家经济结构调整和产业技术升级政策的要求，优先统筹安排对关系国计民生的重点项目、支柱产业、高新技术产业的投资，注重传统产业的更新改造，弱化对竞争性领域国有企业的支持。


2．国有资本年度预算需要重点关注和考核国有资本经营收益


国有资本年度预算主要围绕国有资本经营收益和支出来进行编制和执行。对国有资本经营收益来说，其保值增值依靠的是现代企业制度的规范运作和对企业经营者的激励约束机制。在这一点上和公共财政中的税收收缴的强制性约束有着较大的区别，因此在收益收缴上也难以进行硬性的规定，应该是以激励性约束为主。所以国有资本年度预算的编制要以收入为导向，重点关注和考核国有资本经营收益。


报告六：国有资本经营预算收益及考核管理(文宗瑜 刘 微)


国有资本经营预算是国有资本预算的一个组成部分。其中，作为国有资本经营预算的两翼之一，国有资本经营预算收益及其考核管理涉及到一系列具体的政策性问题。这些问题的清晰化就等于为未来预算收益及其考核管理的实际操作搭建起了一个基础的平台。


一、国有资本收益的构成


编制国有资本经营预算收益，首先要明确一个概念，即国有资本预算收益的构成。国有资本预算收益不单纯是一个国有资本经营预算的收益，还应当包括国有资产变现预算收益，即国有经济结构调整中国有企业的退出及产权转让的变现预算收益。国有资本收益包括两部分，是由国有资本预算目标所决定的。


1．国有资本变现收益


在转型国家，产权制度改革都是重中之重。向市场经济转型就是要改变国有经济一统天下、政企不分的局面，产权形式的多样化是市场经济下促进竞争、提高资源配置效率的基本要求。在这一过程中，尽管我国没有采取类似原苏联东欧国家大规模私有化出售产权的方式，但是在产权多元化的过程中，国企改革的循序渐进已经大大收缩了国有资本存量，涉及了到一部分国有资本的变现。在己发生的变现中，变现的主体多是一些经营不善、资产低劣甚至资不抵债的企业，变现的目的是为了通过关停并转使一些弱势的中小企业退出。由于主体和目标所限，加之意识形态上存在国有资产流失的疑虑，因此，实际上过去从中央到地方国有资产变现的范围和产生的现金流都很有限。但是，如果建立国有资本预算体系，结合经济结构调整和产业技术升级，结合国有资本有进有退的改革方向，结合弥补公共财政缺口和社保基金缺口，国有资产管理应当把重点向国有资本变现倾斜。这样，必然将涉及一些优质的资产，涉及到较为可观的现金流。因此，国有资本变现收益应当也必须包括在国有资本收益之中。


2．国有资本经营收益


除国有资本变现收益外，国有资本收益的重要来源就是经营收益。其中包括国有企业、国有独资公司依法上缴的税后净利润，国有控股、参股企业分配的国有股红利。这部分收益和国有资产管理的微观目标--国有资产保值增值相一致，因此比较直观也易于理解。


对以上两块收益，按照现行企业利润分配体制，除个别企业以外，国有企业目前仍暂不向国家上交利润，企业的国有产权处置收益主要由国有企业按规定自行支配使用。随着社会主义市场经济体制各项改革的深入，随着现代产权制度和现代企业制度的建立，建立国有资本预算管理体系，以国有资本变现收益和经营收益以及相应的预算支出作为手段，来实现微观上国有资产保值增值、宏观上国家战略调控的国资管理目标已经是势在必行。


二、国有资本经营收益的激励


对于国有资本经营预算来说，其收益的基础和公共预算中的税收收益不同，无法依靠强制的行政力量来获得。因此，必须设立一种激励机制，来刺激特定主体达到预算所规定的目标。


1．国有资本经营要求实现国有资产的保值增值


应该明确，国有资本经营必然要求实现国有资产的保值增值。国有资本经营存在宏观和微观两个层面的意义。在宏观层面上表现为政府经济调控和结构调整的工具，最终目标是实现全民福利的最大化；在微观上则和对一般资本的要求相一致，逐利是其基本特征，也就是我们通常所说的保值增值。还需要指出的是，这一目标不适用于特定的公共、公益服务类企业，后者应当以以收抵支或是税收优惠的形式为社会提供公共服务。而且随着经济的发展和社会的进步，这类企业的范围将会表现出扩大的趋势。在我国，竞争性行业或垄断行业，都保留一大部分优质的国有资本存量，在服从推进国有经济布局和结构调整的目标的同时，必须承担起国有资本存量保值增值的责任。这是国有资产管理的具体目标之一。


2．对国有资产保值增值的激励


既然国有资本经营要求实现国有资本的保值增值，那么就需要配套的激励机制。这一机制建立的出发点是要确认激励的对象。直观地说，某一企业经营业绩好，是企业员工共同努力的结果，经营者和一般职工都应该是被激励的对象。此外，国资管理部门在监管过程中也必然有所贡献和付出，值得肯定。这就涉及到如何选择最有效的激励对象的问题。对职工的激励，更多属于企业经营内部的事；对国资管理部门的激励，或者归于政府考核公务员的范畴，或者采取市场化的独立考核和审计。因此，对国有资产保值增值的激励需要采取量化到具体责任人的模式，而企业经营者在国有资本经营中肩负着最直接的责任，理所当然应该成为激励对象的首选。至于激励措施，正向手段可以以高薪酬为主，而反向手段则可以选择降撤职、降低薪酬等等。同时，从长远看，这个激励机制的基础需要一个相对健全的职业经理人市场，这样的市场才能输送出能够承担企业规范运营和发展壮大公有制经济职责的经理人。


三、国资管理与国有资本收益结算的分离


国有资本收益结算是一个比较敏感的问题。从当前国资管理体制来看，国有资本收益的收缴工作由国资管理部门进行较为顺畅，但是收益的结算放在国资管理部门则会出现一些问题。其核心是缺乏必要的监督机制。


1．完善国资管理、收益、审计相分离的运行机制


在建立国有资本预算制度后，考虑到机制的顺畅和成本的最优，收益收缴（监缴）工作可能会自然归于国资管理部门。为了避免新的权利过分集中，国资管理和收益结算应当相分离。国有资本收益收缴后，其划拨与收益结算，可以考虑纳入财政支付渠道，由财政代管或监管。国资管理部门和人员的绩效评价，不能和收益的多少直接挂钩，更不能提取相应比例作为奖励。为了能公平公开地激励国资管理人员，根据国资管理部门的性质，可以比照公务员标准考核，也可以建立国有资本管理考核与审计制度。这一制度应依法运行，强调考核与审计的独立性，不能自己考核自己，而是实行专业机构及专业人员的外部考核，审计则采取定期审计与随机审计相结合的方式。


2．国有资本收益结算应独立于国资管理部门之外


当前，我国国有资产管理体制并没有完全理顺，对现行国资管理部门的定位以及相应的作为还存在争议。应该指出，根据我国处于社会主义初级阶段的现状和建设社会主义市场经济的大方向，在一定历史时期内，国有资产在经济总量中的比重将会保持一个较高的规模。因此，相应地，都将存在一个从事国资管理的部门，而其管理内容方式则可能是动态的发展的。但是，无论管理的内容方式如何发展变化，有一点我们可以肯定，那就是中国不会重蹈覆辙，重新人为地打造一个类似计划经济时期的婆婆＋老板式的超级低效的权力部门。因此，规避权力集中、有利于监督和制衡的制度设计应该作为国有资本预算体系设计的基本思路之一。具体到国有资本的收益结算，就应该远离负责收缴（监缴）的国资管理部门。国资管理人员如果可以直接接触与支配资金，并决定资金的划拨，首要的问题就是难以实现监督，体制性国有资产流失不可避免；其次，资金的收缴（监缴）和结算于一体，再加上其他的监管权力，国资管理部门握重权于一身，必然要走向扩大机构之路，有悖于政府机构精简的目标；第三，技术上国资部门管理国有资本收益的条件也很不成熟，既需要重新配备精通财政工作的专门人才，还需要建立新的收支渠道，其成本和时间都将大大增加。


四、国有资本划拨与收益结算的渠道


建立国有资本预算制度，需要解决国有资本划拨与收益结算的渠道问题。对此，应该本着便于监督和权力制衡的基本原则，选择现有的财政收支渠道实施划拨和收益结算。


1．国有资本划拨与收益结算必须接受监督


国有资本预算制度建立之后，其划拨和收益结算必须接受监督。首先，国有资本收益是国民共同财产，国企实现利润，但决非其利润就是其企业本身或企业职工的，作为出资人的全体国民至少应享有这笔资本收益处置的知情权；其次，国有资本预算重要目的之一是支付部分改革成本，如何保证这部分资金的到位和及时足额划拨，都必须纳入监督之下；再次，国有资本预算涉及的变现和经营收益的现金流将是十分可观的，必须有强有力的监督来防止新的腐败和国有资产流失。至于实现监督的首要前提就是结算渠道应当便于监督，不能形成部门内暗箱操作的局面。利用现有的财政收支渠道应当是一个较为可行的选择。


2．应该考虑把国有资本划拨与收益结算纳入财政收支渠道


新中国的财政事业发展五十余年来，已经形成较为成熟的财政收支渠道。特别是2000年以来，财政国库管理制度改革取得了长足进展。相关的试点工作表明，国库集中支付制度是最终规范政府性资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式。为了全面实施财政国库管理制度改革，财政体系建设了许多保障措施，例如金财工程的投入，在技术上保证了国库管理业务实现实时运行、安全可靠、高效快捷的要求。目前，国库集中支付制度还有待于进一步推进和完善，国有资本划拨和收益结算不一定马上进入这一渠道，但是财政现有的收支渠道完全可以满足国有资本划拨与收益结算的需要。应该认识到，以国库集中支付体系为代表的财政收支渠道是改革开放以来财税体制改革的宝贵成果，如果国有资本预算能够利用这一成果，其利十分明显。一是节约了大量的技术和人力成本，避免重复建设。如果国有资本预算重新建立一条至少涉及中央和省两个级次的收支渠道，要牵扯到大量的技术问题，需要投入资金建设和人力去管理，必然造成新的浪费；其次，财政收支渠道的方向就是要保证资金的高效使用和监督，可以满足国有资本预算必须和方便接受监督的需求。次外，鉴于国有资本预算资金与公共财政资金性质的不同，可以在现有财政收支体系中设立独立的国有资本账户，以保证这部分资金的独立性。


报告七：国有资本经营预算支出及支出划拨(文宗瑜 董敬怡)


和国有资本经营预算收益及考核管理相对应，国有资本经营预算中另一个关注重点是国有资本经营预算支出及支出划拨。国有资本经营支出和划拨既关系到国家经济结构调整和产业技术升级政策的实施，也关系到国有资本保值增值、发展壮大国有经济目标的实现。因此，国有资本经营支出的构成和方向，划拨的程序与渠道对于国有资本经营预算、乃至整个国有资本预算都有着至关重要的意义。


一、国有资本经营预算支出的构成


在定位国有资本经营预算支出的构成时，应当侧重考虑国有资本预算的微观目标，即国有资本的保值增值。因此，国有资本经营预算支出包括的主要方面是：国有资本用于经营性的再投资，国有资本分红收益的公司留成以及用于国有资本经营考核的奖励支出等。


1．国有资本用于经营性的再投资


按照党的十六大和十六届三中全会精神，经济改革的方向是要毫不动摇地巩固和发展公有制经济。而发展壮大国有经济，保证国有经济对国民经济命脉的控制，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，必须充分发挥国有资本保值增值的作用。因此，国有资本经营预算支出应当坚持把国有资本经营性再投资放在首位。通过国有资本经营性再投资支出的预算，反映和执行国家经济结构调整和产业技术升级政策，实现国资管理的保值增值的微观目标，优化国有资本存量，强化国有资本整体运营质量，提高全社会资源配置效率。对此，应该强调两点，首先，国有资本经营性再投资需要由国有资本经营预算统筹分配，要切实体现国家经济结构调整和产业技术升级政策，优先满足公共公益服务领域的资金需求，坚决避免重复建设和浪费；其次国有资本经营性再投资是一个动态的发展的概念，其中还可以细分为注入和增加国家资本金支出、股份公司中国家股增资配股支出、收购非公产权支出、经营性大型工程建设投入等等。


2．国有资本分红收益的公司留成


为了增强国有企业及国有控股公司的市场竞争力，应当在国有资本经营预算支出中设立国有资本分红收益的公司留成，以转为新的股本，扩大国有资本规模，实现更多创利的目标。该项支出的原则应当是收益来源和支出方向相一致。和国有资本用于经营性再投资的处理方式不同，分红收益的公司留成不能进行统筹安排，而是对创造分红收益的公司本身经由国有资本经营预算来安排留成部分。这部分支出，除在形式上要在国有资本经营预算帐户中体现收支外，还需要国资管理部门和国有资本经营预算编制和执行部门确定合理、科学的留成比例。设立这部分支出的目的既体现出对创利能力强的国有资本的鼓励，保证国有资本形成自我积累、自我增值的良性循环，壮大创利企业的经营规模和实力；同时通过提高股份公司中国有股比例，增加国有资本存量，强化国有资产的保值增值能力。此外，国有资本分红收益的公司留成客观上也将加重一些生产效益较差、市场竞争激烈领域的国有企业的经营压力，促使这部分国有资本尽快退出，体现十六届三中全会关于国有资本有进有退以及部分领域和行业国有企业在市场竞争中实现优胜劣汰的精神。


3．国有资本经营考核的奖励支出


和国有资本经营收益的激励相对应，国有资本经营预算支出中应体现相应的奖励支出，并且作为国有资本经营支出的一部分，纳入国有资本经营预算支出。奖励要落实到自然人，并以企业经营者为主要对象。以国有资本经营预算收益为考核依据，对于实现预期经营目标的企业经营者要兑现预先设定的高薪和物资奖励；对于经营业绩突出、有重大贡献的企业经营者则另行给予其他形式的物质奖励；而对于那些没有实现国有资本经营预算指标的企业经营者，则采取降撤职、降低薪酬等惩罚措施。这种激励机制应当建立在科学、合理的考核标准和考核程序之上。


二、国有资本经营预算支出的原则


除促进国有资产保值增值这一微观目标外，国有资本经营预算支出应当更主要反映国家在宏观调控层次上的大方向，因此国有资本经营预算支出的设计原则首先要支持构建和谐社会的目标，其次要推动经济结构的根本调整。


1．支持构建和谐社会的目标


当前我国正处于社会主义初级阶段，尽管改革取得了举世瞩目的成就，但是一些深层次的社会经济问题并没有得到彻底解决，例如社保养老领域的资金缺口、县乡财政赤字、国有商业银行的金融风险等等，因此必须未雨绸缪，充分考虑到解决和防范潜在的突发性公共财政风险问题。这些问题可以通过国有资本变现解决一部分。但是最根本的还是要加快经济发展，壮大整个国家的经济实力。对此，国有资本经营有着不可推卸的责任。因此，通过国有资本经营预算要现实地围绕国有资产保值增值运行，做大做强国有经济，发挥国有经济的主导作用，增强国有经济的控制力，优化政府可调度资源的数量和质量。同时要结合现代产权制度和现代企业制度的建立，形成国有资本发展最终不是靠垄断、不是靠国家保护，而是靠资本运营质量在市场竞争中胜出。通过国有资本的保值增值、良性循环，使国有经济成为建立和维护市场经济秩序的主要力量，成为促进供给、增加国家财政收入的重要依托，这对于吸纳社会冗员，维护社会稳定，保持和加快经济增长，提高全民福利，最终服务于和谐社会的目标都具有关键的作用。


2．推动经济结构的根本性调整


国有资本经营预算支出应当坚持有利于促进经济结构根本性调整的原则。这主要是要通过国有资本经营性再投资的统筹安排，充分反映和执行国家经济结构调整和产业技术升级的政策要求。因此，国有资本经营预算支出要对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域加大资金投入，保证国有经济的支配地位；在创利能力弱的公共设施与公共服务领域、在市场机制不能或尚不能完全发挥作用的行业和领域要加强国有资本的作为，保证人民群众的基本生活需求；在效益好、回报高、竞争充分的领域，应促进国有资本股份化、分散化、扩大与非国有资本的融合、交叉，减少国有经济比重，增加非国有经济的比重。


三、国有资本经营预算支出的程序


国有资本经营预算支出应体现在国有资本预算中，并要严格执行人大审批的预算方案。同时，接受人大委托的独立的审计监督机构的审计。


1．国有资本经营预算支出应纳入国有资本预算之中


国有资本经营预算是国有资本预算的有机组成。因此，国有资本经营预算支出必须要纳入到国有资本预算体系之中。国有资本经营预算支出在国有资本预算中发挥着重要作用，只有纳入国有资本预算中，和国有资本变现预算相协调，保持在编制、审批、执行和监督上一致性，才能保证国有资本预算的完整性和科学性。


2．国有资本经营支出必须按通过批准的预算去执行


国有资本预算以公共预算附加预算的形式报送人大讨论，在立法机关经过修正和改进后，继而接受人大的审批。作为国有资本预算的有机组成，国有资本经营预算支出相应也要经人大审议后通过。国有资本经营支出一经批准，必须严格执行,不得随意追加和更改，保证国有资本预算执行上的严肃性和权威性。


3．国有资本经营支出的划拨必须按程序进行


预算支出执行的一个重要环节是预算划拨。国有资本经营支出划拨应当和国有资本预算收益一样，一是要独立于国资管理部门之外，二是划拨渠道要优先考虑现有的财政收支渠道，第三，要在财政收支管理渠道内设立单独的账户，以保持国有资本预算收支的独立性。按照这一思路，国有资本经营支出必须严格遵守现有财政收支渠道的划拨程序。当前我国财政收支划拨已经形成了相对比较成熟的一套程序，国有资本经营支出应当严格遵守相关的申请、审核、支付程序。


4．国有资本经营支出的结果必须进行严格审计


对国有资本经营预算支出的执行结果必须进行严格审计。审计内容包括检查国有资本经营支出资金的使用情况、是否达到预期的效果、财务手续是否齐全、会计统计资料的编报是否齐全和真实可靠。通过审计，可以及时发现预算执行中存在的问题，以便进一步改进预算管理工作，提高预算管理水平。


报告八：国有资本预算编制和审批(文宗瑜 刘 微)


参照现有公共财政预算的流程，国有资本预算可以分为编制、审批、执行和监督，其中编制是整个预算的基础，审批则是保证国有资本预算制度合法性、实现相应监督的必要条件，因此两者在建立国有资本预算制度中具有十分重要的地位。


一、国有资本预算编制的主体


编制国有资本预算对我国来说是一项新生事物，既无他国经验可借鉴，也无历史教训供参考。一切尚在探索之中。国有资本预算编制首先应该明确其主体。对于主体的认定，其根据应该是本着机制理顺、便于操作的基本原则，不应该带有部门本位主义思想。


1、应该坚持多部门共同参与的原则


按照我国现有的政府管理体制，从国有资本预算收益和划拨所涉及到的部门有几家。在国有资本预算启动初期，编制的基础准备工作应该由这些部门共同参与。这首先是出于尊重现有的部门利益格局、尽量减少建立国有资本预算成本的考虑。比如说现有财政体系框架内国家发改委、财政部都从公共财政的角度在和企业发生资金关系，财政和社保、劳动部门之间也在发生资金关系，这些资金可以先在国有资本预算中设立相应对接科目，以后逐渐完全体现在国有资本账户中，但是不必马上改变资金计划的编制和执行主体。另一个原因是国有资本预算的划拨涉及到支付改革成本的问题。这需要有社保基金和劳动社会保障部的参与。按照这两家部门的统计，目前我国的社保基金资金和养老金缺口均达万亿以上。这么大的缺口，即使在确定由国有资本收益支付的前提下，也必然要涉及到支付多少、支付规模和标准、支付时限等问题，这些问题仅靠某一部门来决定显然是不现实的。再次，多部门参与国有资本预算编制的基础准备工作本身也是一种监督平衡机制，既可以形成对国有资本预算收益收缴和划拨的监督，也可以监督国有资产管理部门监管国有资本的绩效，对规避暗箱操作和国有资产流失可以起到积极作用。


2、应该由国资委和财政部门共同编制


就国有资本预算编制的具体部门，学术界有许多讨论。很多讨论都带有比较强烈的部门本位主义色彩，而且都把这项工作看作是权力和利益结合的象征。其实，在讨论这项权利确定归属的同时必须应该强调一点，即国有资本预算的编制工作是一项复杂的工作，除了要承受解决经济政治社会问题的压力外，技术方面也面临着许多操作难题。很现实的一个问题就是企业收益收缴工作如何进行，企业应该缴纳多大比例的税后利润，不同企业应该怎样科学量化这一指标，建立一种什么样的机制来保证这一指标的实现?因此，微观上需要大量的细致性工作要做。所以，无论国有资本预算编制工作归于哪一个部门，都是一个艰难的考验。综合考虑，从目前来看，由国资委和财政部两家共同来编制国有资本预算是一种于部门利益双赢、于国有资产管理体制、于政府公共财政体系互利的做法。这样做首先从体制上不存在障碍，相对比较顺畅。国资委作为出资人代表，直接接触企业，掌握企业情况，在编制预算时，可以把信息不对称的矛盾减少到最小。而财政部参与编制，一是可以保证新编制预算和已反映在财政账户中的国有资本收益和拨转的对接；其次是保证了政府预算体系的完整性；第三，从长远看，可以根据需要为其他国有资产逐步纳入国有资本预算奠定条件；第四，从技术角度看，便于充分利用现有财政体系的信息资源和人力资本；第五，便于互相监督和人大监督等等。


二、建立国有资本预算的信息通道


多个部门参与国有资本预算编制的基础准备工作，面临着信息如何实现共享以及如何解决信息不对称的矛盾等问题，因此必须建立通畅的国有资本预算信息通道。


1、管理和经营信息应当实现部门共享


国有资本预算编制中最为基础的信息应该是企业信息，特别是管理和经营信息，财政、社保、劳动部门只有掌握着这部分信息的总成，才能和国资部门讨论和测算用于弥补公共财政与社保基金支出缺口的可能额度。而实际上，这些部门和企业之间存在着严重的消息不对称，因此需要寻找建立相应的信息沟通渠道。


2、国有资本预算编制的信息渠道制度化


部门信息共享需要相应的信息沟通渠道，而且从长远看，应当使这一渠道制度化。考虑到参与国有资本预算编制的各部门之间的行政平行关系，作为主要的信息提供者，国资管理部门并不必然具有向其他部门通报这些信息的义务，也不承担保证这些信息真实性的权利。因此，较为妥当的做法是最好有一个超部门的机构进行调控，比如可以考虑在人大设立一个这样的协调机构，要求国资管理部门作为出资人（全体人民）代表负责企业管理经营信息的报送，而后再送达有关政府部门。这一机构的设置，不仅可以保证信息在各部门之间的共享，还可以督办国有资本预算其他事项、协调公共财政预算、社保基金预算和国有资本预算的一致和平衡。


三、完善三种预算平衡的调控机制


国有资本预算要服从公共财政预算、社保基金预算，不能独立于公共财政预算、社保基金预算之外。必须建立与完善国有资本预算、公共财政预算、社保基金预算的三种预算统一与平衡的调控机制。


1、国有资本预算编制必须体现三种预算的平衡


国有资本预算必须作为政府预算体系的一个有机组成，不能也无法独立于公共财政预算和社保基金预算而存在。国有资本预算的编制既是深化国资管理体制改革的需要，同时也是完善政府预算体系的需要。后者绝不能停留在形式上的完善，而是要求在国有资本预算编制中得到现实反映，必须和其他预算保持较为通畅的资金流通渠道。特定的改革背景和国情决定了国有资本预算不是简单的围绕国有资本保值增值来进行，而是被赋予支付改革成本的重任。这些改革成本表现为：国企改制重组向地方政府卸交所承担的社会职能从而给地方财政增加的支出；国企破产、改制和主辅分离等都将一部分失业职工推向社会，各级社保基金压力加大；积极财政政策淡出后国债还本付息的负担和风险 ；中央财政为弱化国有商业银行金融风险必须支付的成本等等。这些公共财政预算和社保基金预算潜在和现实的缺口，都与国企改革有直接或间接的关系，因此，这些缺口的弥补历史地落在国有资本预算的肩上，需要通过国有资本预算划拨来实现三种预算的统一平衡。当然，这种平衡是动态的，预算之间可以通过设置相应的预算科目接口进行连接，通过资金的相互流动和调剂来保持平衡。


2、以三种预算平衡来保证构建和谐社会目标的实现


三种预算的平衡体现的是政府控制、调度资源的能力，反映的是科学发展观的基本要求，最终目标是服务于构建和谐社会。这是三个渐次递进的层次。建立国有资本预算制度本身，就是协调企业与企业之间、行业与行业之间、阶层与阶层之间利益分配的主要手段。实现三种预算的平衡进一步提高了这一手段的绩效，反映了政府调度资金、优化资源配置的执政能力。更为深层次上，正是经济发展、国企改革的巨大成就，才使国有资本预算可以作为一个相对独立的预算和其他两类预算实现调剂。因此，三种预算的平衡最终反映的是一种经济、社会全面、和谐、可持续发展的价值观，体现的是对各方面利益关系的协调，是对全民福利最大化的追求，而这正是构建和谐社会的关键所在。


四、以公共财政预算的附加预算提交人大审批


国有资本预算编制后还需要审批。这涉及的政策性问题是国有资本预算和公共财政预算到底是什么关系？是完全平行的两个预算？还是附加预算或者是部门预算？相应的将会出现不同的审批程序。应当考虑把国有资本预算纳入公共财政预算体系之中，并以附加预算的形式提交人大审批。


1、国有资本预算要纳入公共财政预算体系之中


国有资本经营预算必须包括在公共财政框架内。国有资本预算总体应该是在公共财政框架内一个复式预算里相对独立的预算。这一定位强调的是两方面的内容。一方面肯定的是国有资本预算的独立性。国有资本预算和公共财政预算在权能依据、收支范围、收支形式等方面都存在着较大的不同，因此，其具有相对独立的特征。另一方面是强调国有资本预算要从属于公共财政预算。这种从属首先表现为国有资本预算的最终目标要服从于公共财政预算的目标，即追求最佳的社会效益，取之于民，用之于民，以人民的根本利益为目的和出发点，创造社会和谐的良好氛围；其次，这种从属是国有资本预算制度要依托现有的公共财政预算体系。在技术基础具有共性的前提下，制度上的依托可以降低建立国有资本预算的成本，便于监督国有资本收益的使用和国有资本监管本身的绩效；第三，增强国家集中调度分配资金的能力，防范各种可能的公共风险，包括各种社会矛盾的平衡和突发事件的处理。归根结底，把国有资本预算纳入公共财政预算体系之中符合科学发展观的要求、符合构建和谐社会的要求。


2、国有资本预算以附加预算的形式向人大提交


在公共财政预算体系下，国有资本预算由国资委和财政部共同编制后，可以保持其相对独立的特征，以公共财政预算附加预算的形式报送人大讨论，在立法机关经过修正和改进后，继而接受人大的审批。这样既保证政府预算的完整性，又可以将国有资本预算和公共预算区别开来。在具体操作中，可以结合当前预算改革的进程，以国有资本预算这一新生事物为契机，加强人大相关委员会作为专门工作机构的职能，通过预算细化、审查形式多样化、举办听证会等方式进一步完善人大审批程序，推动预算管理体制改革的前进。


报告九：国有资本预算执行和监督(文宗瑜 董敬怡)


国有资本预算的执行和监督是国有资本预算管理工作的重要内容。无论预算编制工作如何科学、合理，都必须通过规范、严格的执行付诸实施；而预算监督是对预算执行情况的核对与校正，强化预算监督是使预算目标得以准确、完整实现的保证。


一、国有资本预算收益和支出的划转


国有资本预算收益和支出的划转是国有资本预算执行的重要内容。按照国有资本预算体系的目标定位，国有资本预算收益和支出的划转应当利用现有的财政收支渠道，这样在执行上可以直接拥有一套顺畅的机制，同时可以充分利用机制本身配套的监督模式，从而降低国有资本预算管理成本，并有利于和公共财政预算和社会保障预算的衔接。在利用财政收支渠道的同时，还应当关注国有资本预算的特殊性，在划转方式和划转程序上保证国有资本预算的相对独立和规范。


1．划转的方式


鉴于国有资本预算资金与公共财政资金性质的不同，因此尽管国有资本预算收益和支出的划转渠道设在现有财政收支体系之内，但是还应当避免财政资金和国有资本预算资金的混淆，防止相互挤占和挪用，保持国有资本预算资金的独立性。考虑到国有资本预算体系的建立尚需时日，届时按照当前我国国库集中收付制度的改革进程，比较理想的做法是直接在国库内设立国有资本预算独立账户，国有资本预算收益和支出都要经过该账户进行划拨。有国库集中收付制度作为国有资本预算收益和支出划转的依托，可以使国有资本预算收益和支出的划转迅速进入规范化管理的轨道，保证资金的运行效益和全面监督，大大降低国有资本预算运行的成本。


2．划转的程序


在财政收支体系内，国有资本预算收益和支出通过独立账户实现划转。在划转中，其程序要严格规范。其中，一是国资管理部门要负责国有资本预算收益的监缴，保证国有资本经营收益和变现收益由企业或相关的法人单位直接缴入银行，并及时通过银行清算系统划入到国有资本收益账户；二是对已发生的收益划拨信息，财政收支体系（预算执行部门）要及时向国资管理部门、人大监督部门通报；三是国有资本支出的划转要避免国资管理部门直接性资金接触，防止体制性流失，资金应当直接拨付到用款单位；四是国资管理部门应当会同预算执行部门定期、及时地汇总国有资本预算账户的收益和支出的执行情况，并以月报、季报的形式送达人大相应的协调和监督部门。并由该机构负责审核反馈、送达有关部门，如国资管理、财政、社保基金等。


二、国有资本预算执行的制度性监督


科学合理、规范有效的国有资本预算编制只有得到严格的执行，才能保证预算目标的实现。因此，规范国有资本预算执行的监督程序，并使之制度化具有十分重要的意义。严格意义上的预算执行监督，应该包括对预算执行（资金使用）过程、和预算执行（资金使用）结果的监督，对国有资本预算执行同样要做到对执行过程和结果的全面监督。鉴于国有资本预算和公共财政预算既统一，又相对独立的特点，可以考虑实行双重监督，即作为公共财政预算附加预算的监督和强化国有资本预算特点的专门监督的结合。


1．国有资本预算执行的制度性监督主体


在设计国有资本预算执行的制度性监督时，相应的一是要考虑遵照现有公共财政体系内的监督机制，二是要从国有资本预算的特点出发。因此，对国有资本预算执行监督应当实行双重监督。这种双重监督一方面是指国有资本预算作为公共财政体系的组成，作为公共财政预算的附加预算，应当适用而且必须接受现有公共财政体系的监督制度，不能游离于公共财政体系的监督制度之外。同时，作为国有资本预算，无论是收益依据、支出形式等都和公共财政预算有所区别。理论上国有资本预算中无论是国有资本的收益还是支出，其处置权都应当由出资人作出决定，接受出资人--全体国民及时全面的监督。当然现实中这种机制并不具备可行性，只能考虑在机制设计中强化国有资本预算这一环节。所以，国有资本预算执行的制度性监督主体应当选择在人大设立专门的国有资本预算执行监督机构，以出资人代表的身份对国有资本预算执行实施监督。这一专门机构可以和公共财政预算在人大内部的监督机构分别设立，以保证国有资本预算执行监督的特殊性和独立性。当然，在这种双重监督机制下，并不排斥其他形式的社会监督。


2．国有资本预算执行的制度性监督的内容


国有资本预算执行的制度性监督，除接受公共财政体系内的绩效评价外，还要接受人大专门机构的监督。单独在人大设立国有资本预算执行监督机构，是为了突出国有资本预算有别于其他部门预算的地位，为了保证对国有资本预算监督的连贯性。因此，人大的专设监督机构需要监督的内容是全方面的，是涵盖预算资金使用过程和结果的监督，即从预算执行到预算决算审计，该机构都应当负责全部的监督流程。为保证监督的权威性，该机构应当有权聘请独立的评估、审计机构来对预算的流程进行科学监督，其相关费用来源可以考虑在国有资本预算支出中体现。


三、国有资本预算执行的独立审计


和公共财政预算一样，国有资本预算的编制、执行最终也涉及到绩效评价的问题，审计是其中一个重要手段。 国有资本预算的执行结果必须接受专业审计，而且应当执行审签制度，以决算的审签报告作为国有资本预算取得决算批复和下年编制国有资本年度预算的前提，从而使审计监督成为国有资本预算管理的一个必要环节，加强对国有资本预算编制、执行单位的约束力，督促、确保国有资本预算执行的真实和合法，确保相关监督的有效和权威。对国有资本预算执行的独立审计，应由全国人大委托相关机构完成，建立双重审计机制，即作为公共财政预算附加预算的政府内部审计和强化国有资本预算特点的外部审计的结合。审计结果需向人大、公众及国有资本预算的编制、执行部门报告。


1．审计主体的确定


对于国有资本预算执行的审计主体，最佳选择应该是外部审计，这样可以增强审计机构的公正性和客观性，避免护短行为的发生。但是，按照我国的现行体制，政府预算执行的审计是由政府内部的审计机关进行，还没有建立独立于政府之外的外部审计。因此，为便于和公共财政预算相协调，确保国有资本预算执行效率，可以采取和双重监督类似的做法。即国有资本预算作为公共财政体系的组成部分应该也必须接受政府审计机关的审计，不能游离于公共财政体系的审计制度之外。但是考虑到突出国有资本预算的透明度、强化国有资本预算的需要，因此还应当由国有资本预算在人大的专设监督机构聘请外部审计对国有资本预算执行实施审计。外部审计的实行当然不是对政府审计机关的简单重复，而是应该更加具体化和更有针对性，可以根据人大监督机构或者社会监督提出的难点疑点问题进行个别审计，确保国有资本预算执行的高绩效。


2．审计的执行与反馈


对国有资本预算执行的审计，需要相关部门对审计机关的全力配合，国资管理部门、财政部门要积极提供相关资料。审计涉及到的具体内容很多，包括预算编制是否合法、细化，专项经费政策依据是否充分和重大支出项目是否经过科学论证，是否有可行性预测；国有资本经营收益和变现收益是否真实、可靠，是否具有科学依据；预算支出是否合法、合理，支出结构是否优化合理，是否体现了国家经济结构调整和产业技术升级政策，是否有利于国有资本保值增值，是否有利于国有资本退出竞争性、经营性领域；预算支出中对公共财政预算、社保基金预算的划转是否经过多部门协商和测算等等。对于审计出的问题要限时依法纠正、处理，不能不了了之。审计机关要根据审计结果做出审计报告，并进行决算审签，及时、准确地向人大、公众和相关部门报告、反馈，以达到对国有资本预算执行的事后监督目的。