国库集中收付制度又称国库单一账户制度，是当前市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。该制度的实施有效提高了财政资金收缴、拨付及使用过程的透明度，使政府能够从总体上掌握财政资金的流向及流量，可以最大限度保存国库资金并防范财务风险。对高校而言，随着国库集中支付改革力度的逐步加大，高校在不断增强财务管理意识、提高预算管理水平的同时，也面临着由此项改革带来的现实挑战和困难。因此，在我国国库集中支付制度改革推行了10年的今天，本文从集中支付入手，选择特殊行业高校作为研究对象，针对我国高校推行国库集中支付制度的实践现状，研究该制度对我国高校事业发展的影响，进一步探索符合我国高校运行特点和发展规律的财政收支管理体制，具有重要实践意义。
　　一、我国高校国库集中支付制度发展历程及实施现状
　　（一）我国高校国库集中支付制度发展历程 财政部于2001年3月16日颁布了《财政国库管理制度改革试点方案》，该方案说明了改革的必要性、指导思想和原则、建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序等具体内容。2002年5月22日颁布了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》，该办法规定了财政性资金的银行账户设立、使用和管理，并介绍了财政直接支付程序和间接支付程序。中央财政部及各地地方财政部门根据方案和管理办法的精神，结合实际，精心组织、积极推进国库集中支付制度改革。从2002年10月开始，教育部及所属天津大学、山东大学、南开大学、中国海洋大学、石油大学（华东）等5所高校开始执行国库集中支付改革工作， 我国高校的财政国库集中支付便由此开始。2004年至2005年又陆续扩大到8所高校及6个直属事业单位。与此同时，浙江、广东等地方财政也先后开始在高校实施国库集中支付制度。2007年7月1日开始，教育部部属高校全面实行国库支付制度。至今国库集中支付制度改革在我国已经历时10年之久，目前，改革已进入大规模推进和继续完善的攻坚阶段。从理论和实践双重角度展开的讨论，无疑推动国库集中支付制度改革，确保改革顺利实施，加深改革的认识和理解，为我国国库管理制度改革提出了若干建议，也对本文研究产生了诸多的启示。
　　（二）我国高校国库集中支付制度实施的现状 我国高校己构建了与我国公共财政管理体制相适应的国库集中支付制度框架：
　　（1）国库单一账户体系已建立。国库单一账户体系的构成内容包括：第一，国库单一账户：财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出的经济活动，并与零余额账户进行清算，实行收支两条线。按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。第二，零余额账户：财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户。分为财政零余额和预算单位零余额，其中财政零余额账户专门用于财政直接支付，预算单位零余额账户专门用于财政授权支付。第三，预算外资金财政专户：财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。第四，特设专户：经国务院和省级人民政府批准或授权，财政部门开设特殊过渡性专户。
　　（2）财政资金的支付方式取决于支出类别。根据财政国库管理制度改革的需要，为了支付的管理方便，把支付按要求分成四类：工资支出，是指国家机关、行政事业单位中由财政拨款支付的在编人员的工资；购买支出，主要是指大宗的购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，主要是小额的支出。即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，是指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括一般性转移支付等。支出实际发生时，根据资金流出不同，财政资金的支付方式可分为：财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指以预算和批复的用款计划为依据，由财政部门开具支付令，由代理银行通过财政零余额账户，将资金支付到收款人或用款单位账户；财政授权支付是指经财政部门授权，由预算单位在批准的用款额度内自行开具支付令，由代理银行通过单位零余额账户将资金拨付到收款人账户。实行此方式主要包括预算单位的零星支出和购买支出。根据支出管理需要，将工资支出、大额购买支出、转移支出实行财政直接支付方式；小额购买支出和零星支出实行财政授权支付方式。
　　（3）财政资金的支付程序取决于其支付方式。根据支出管理需要，按照不同的支付方式，分别规范了财政直接支付程序和财政授权支付程序。具体支付流程图如（图1）：财政直接支付程序是高校按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，由代理银行向收款人付款并进入银行清算系统实时清算。财政授权支付程序是高校按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和高校。高校在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并进入银行清算系统实时清算。
　　二、我国高校国库集中支付取得的成效及问题分析
　　（一）我国高校国库集中支付取得的成效 目前国库集中支付制度改革稳步推进，并已取得了明显的阶段性成果。（1）增强了财政宏观调控能力。高校应支未支的资金流量保留在国库，国家财政就能全面统筹安排，综合调度。集中管理和使用财政资金，避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失，增强国家财力，从而增强了财政宏观调控能力。（2）解决了资金滞留问题，降低资金占用风险。在单一账户体系下实行国库集中支付，从根本上解决了过去财政资金支付层层转拨、流经环节多的问题，确保了财政支出直接支付到最终收款人，财政部门最大限度地持有国库现金，为降低财政筹资成本打下良好基础，从根本上防止和解决了以往资金使用中存在的截留、挤占、挪用和其他违规违纪行为的发生，有效地保障了财政资金支付的安全和高效。（3）提高了资金使用透明度，加快网络信息化进程。通过使用国库集中支付系统，财政部门对高校每一笔资金进行实时监测，财政资金运转的透明度大大提高，监管力度明显加强。提高了高校财务管理信息化水平，促进高校特点的管理信息系统的建立和完善，保证国库集中支付在高校顺利实施。（4）提高了资金拨付效率，增强了规范化程度。国库集中支付制度将所有的财政资金集中在国库单一体系内运作，主管部门完成支付程序之后，资金从财政部门账户到用款单位或收款人账户便可在一天内完成。高校提出直接支付申请时，必须按规范的程序和要求完成整个支付流程。高校发出授权支付的支付令时，必须考虑到整个支付过程对于高校和财政是双向透明、完整记录的，也不会随意使用资金。这些都大大加快了资金支付的效率和速度，促进了支付过程的规范化管理，方便了高校用款。（5）提高了高校加强财务管理的意识和水平。实行国库集中支付制度，必然引发高校财务管理的深化和改革，使高校由过去的粗放管理向规范科学化管理转变，由过去的手工操作向电子化操作转变。管理更为细致，管理水平也有了新的提高。（6）强化了预算执行的外部约束和财政监督。高校用款时，无论财政直接支付还是财政授权支付方式，都要填写《财政资金支付凭证》，审核无误后交代理银行办理。资金先由代理银行代垫，再经财政部门复核后，由人民银行办理清算。通过这种方式，逐步提高高校编报精确预算的能力和财务管理水平，强化了预算约束，基本实现了全过程监督。







　　（二）我国高校国库集中支付存在的问题 高校在实施国库集中支付制度改革以来，取得了显著成效，同时也暴露出了一些问题。
　　（1）预算编制不够准确细化。年初预算编制和年度实际用款的出入较大，执行起来需要不断地进行人工调整。比如：财政直接支付的项目数额大、品种多，这就要求预算编制要尽可能细致准确，但目前预算科目编制比较粗糙，对预算执行过程中可能发生的情况缺乏预见性，年中增加预算的随意性较大，无法准确反映每一项财政资金具体开支项目和开支金额，据此批复的预算进行直接支付的难度较大。尤其是基本建设项目，没有细化预算，使得国库集中支付缺乏足够的依据。而且细致程度不够，预算编得越粗，执行造成财政授权支付的比例越高，直接支付的到位率越低。比如：高校用款计划年末结余部分，大多会被注销或按规定比例收回，来年再做追加预算，重新申报用款计划，这就要求预算单位用款计划的编报准确性要高。但是各高校预算编制过粗、预算批复又困难，基本在年终几个月内，不顾教学、科研安排用款，将已有的预算额度尽量用完。尤其在专项资金支出上表现突出，导致用款无计划性、无科学性。可见国库集中支付改革是对预算执行的一次变革，是为预算编制服务的。
　　（2）资金用款额度下达不及时，资金到位时间滞后。高校日常工作所需的财政支付用款额度，按规定应在每月25日前，财政部根据批准的一级预算单位用款计划中各基层预算单位的月度财政授权支付额度，分别向中国人民银行和代理银行签发下月《财政授权支付额度通知单》，以保证下月正常开支。但在实际中，国库支付系统中经费的滞后性以及财政审核时间长的问题，给高校经费的使用带来很大的制约性，直接影响了高校工作的正常开展。比如：基建、科研等专项经费通常在当年财政预算确定后才能获批，基本上要等到3月份以后，时间相对滞后；一些重大项目的经费也是按照项目进度分批下拨。由于资金拨付不及时、可用额度下拨不足，很多项目都受到影响，特别是大型购置合同的签署、重大科研项目的启动等，因为没有足够可用额度支持，不得不延期，有的甚至需要等到下半年才能启动，影响到项目的正常开展。同时实施国库集中支付之后，一般不允许零余额账户向本单位其他账户划转资金。代垫资金的归还手续繁琐，还要涉及一系列的报告、申请等问题，不易得到批复。便使大量已经垫支的资金沉淀在零余额账户中，而实有资金账户因垫付了大量的财政性资金而影响其他项目的正常开支。
　　（3）高校资金使用灵活度受到影响。根据国库集中支付制度规定，高校预算内、外的所有资金都交国库统一管理，高校在指定的零余额账户中只有计划额度，没有实体资金，余额保持为零，这就使高校在银行的实际存款趋近于零。正是因为零余额账户只见额度不见钱，剩下的只有基本账户中的银行借款和少量往来款项来垫付许多在财政部门预算下达、款项到位之前己经开始实施正常、连续的项目等支出，高校还要再筹集资金归还到期的银行借款。目前，高校的现金流越来越少，对资金的调度能力越来越弱，一定程度上影响了学校的正常运行，加大了学校的财务风险，增加了财务管理难度。第一，资金支付结算手续繁琐。在国库集中支付制度下财政直接支付和财政授权支付这两种支付方式的支付结算环节显著增加。比如：在财政授权支付方式下对于以前一笔手续完整可以支付的业务，会计人员要在国库支付系统上按计划列表中的项目将此笔支付业务的支出经济分类科目、摘要、金额、收款人等有关信息一进行录入，复核人员再在国库支付系统上进行审核:接着对此笔支付业务的信息在《财政授权支付凭证》上打印，并开具银行结算票据；再把支付信息发送代理银行；最后把带有支付指令号的结算票据送达银行办理支付结算。银行经过一系列的清算程序，把此笔款项支付给收款人。高校财务工作量原本就大而且相当复杂，繁琐的支付手续，一定程度上也增加了财务人员的工作量，给高校的财务工作增加了难度。第二，资金核算工作量加大，财务对账复杂程度也增加。高校经费多元化格局，其资金来源和支出复杂多样，不同渠道的资金对资金管理方式的要求不同，会计核算方式也不一样，高校的会计核算越来越复杂。尤其在国库集中支付制度实施以后，财政资金拨付程序、支付方式、账户设置的变化，拨付的额度分为基本支出、项目支出、科研支出、住房公积金等不同的类别。另外，基建拨款与教育经费拨款都在同一个零余额账户管理，实质上是两个不同的会计核算体系使用同一个银行账户。同时，在实际对账时，首先是会计核算上分设了会计科目，增设的“零余额账户用款额度”总科目作为银行存款进行核算，其下分设八个子科目，而银行的对账单不分明细科目，导致学校与银行的对账只能通过手工（或半手工）方式进行；其次是高校银行存款日记账要与银行对账单、高校明细账要与国库支付明细账一一进行核对，做到学校、银行、国库三方一致无误；再次就是同时要核对财政专项经费，做到专款专用，这无疑加大了对账的工作量和复杂性。第三，工作时效性突出，业务结算延误。在现有结算方式下，银行对营业日下午 3 点后各预算单位送达的支付票据在当日不办理结算业务。由于代理银行每日都要与财政部门清算，因此，代理银行受理预算单位支付申请的时间很短，一般集中在上午的三个多小时内，对预算单位办理支出造成不便，如果出纳人员在开出支票等支付票据后不及时送达代理银行办理，则当天必然导致代理银行拒绝支付该笔款项，同时也就必然影响到对方单位及时收款，从而造成工作中不必要的矛盾。
　　三、我国高校国库集中支付制度完善的措施
　　（一）建立健全与财政国库集中支付改革相适应的法律制度 高校实行国库集中支付制度后现行的《中华人民共和国预算法》、《支付结算办法》、《票据法》、《现金管理办法》等已不适应新形势的需求，应进行修改和完善。同时高校必须尽快建立与之相适应的财务管理办法，完善内部控制制度，修订会计核算流程，加大对预算资金执行的监督，保证高校国库集中支付制度的顺利实施。
　　（二）强化高校预算管理，提高预算编制水平 高校应在综合财务预算的基础上建立科学的预算定额和指标体系，科学细化部门预算，建立科学的预算定额和支出标准，确保部门预算编制的质量，提高部门预算执行的刚性。学校各部门必须高度重视预算，将预算的填报建立在调查研究的基础上，校内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合，准确、按时报送用款计划，使资金严格按计划支付，杜绝无预算的支出；学校财务部门推行采用部门零基预算编制方法，来主动指导各部门的预算工作，并细化预算编制的各个环节，严格把关，使每笔支出在预算中都有明细的项目，科学、合理、准确、详细地安排年支出，同时要预留一定的机动性支出额度。
　　（三）允许高校零余额账户向办学单位、二级学院、二级独立核算单位转账 针对高校按学年收入及支出集中期的特殊性，在下达用款计划额度时应强调学校用款的时效性，按实际情况进行划拨；针对年初预算下达前用款额度不到位的基本户垫付的资金，允许高校在年终财政审如年度批后予以转账；规范备用金提取和报销手续；加快国库系统网络化建设步伐，实现部门间的信息共享，财务信息实时在线，具备远程数字化管理能力，简化国库集中支付流程，减少财政部门审批环节，保证资金及时到位，充分体现国库集中支付制度的优越性。
　　（四）简化结算手续，延长结算时间 在具体实施国库集中支付的过程中，财政部门要和银行相互协调，开设零余额账户的网上银行，统一结算票据，省去办理每一笔授权支付业务都要填开各种支付票据的繁琐手续，只有简化办事手续，才能更大程度地满足改革的需要。同时延长代理银行办理国库支付结算的时间。方便预算单位办理国库支付业务，提高工作效率。
　　（五）加强财会队伍建设，加强业务培训 高校实行国库集中支付制度之后，财务工作的重点将由核算型会计向管理型会计转变。为推进改革，要求财务人员学习和掌握国库集中支付制度的内容，熟悉其操作流程与工作方法，熟悉国库每个项目预算所代表的经济业务，以便口径统一、准确核算，具备一定的现代财政经济管理知识，保证国库集中支付制度在高校的顺利实行。
　　高校国库集中支付制度的推行，是发展所需，也是一个逐步适应和完善的过程，需要各部门积极配合。高校财务部门更有责任和有义务保证国库集中支付工作在高校的顺利实施，并通过具体实践来建立和完善这项制度，最终建立起一个制度健全、管理科学、操作简便的国库集中支付体系，促进高校教育事业的健康发展。