一、引言
　　 公共项目是政府运用公共权力，直接配置社会公共资源的重要方式，也是政府履行公共管理职能，为广大社会公众提供公共产品和公共服务的重要手段。无论是在发达市场国家，还是处于转型时期的我国，公共项目在社会经济发展中都发挥着十分重要的作用。公共项目中的“受托责任”源于授权，政府行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源，必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障，在民主政治制度里，通常以公共预算的方式，进一步授权政府通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源，并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任。随着我国社会经济的发展公共项目占国民生产总值的比例在大幅度上升，要求政府加强管理使用公共资源的经济责任的呼声越来越高。同时，伴随着社会民主意识的增强，公共受托责任关系中“弱势信息群体”的一方（公众）作为公共资源的所有者越来越渴望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息，从关注公共支出的合法性转向了效益性，“责任政府”已成为我国政府体制改革的取向。 然而，在转型时期的中国，政府投资冲动普遍存在，政府的投资膨胀是突破预算约束的内在动力，一方面，由于公共项目审批方面存在的软约束，地方政府可以相对容易地获得公共项目立项，这些项目的投资边际收益往往是低于其边际成本，很多项目成为地方政府官员的政绩工程。另一方面，由于公共项目资金预算的软约束，导致地方政府债务负担往往会超过合理的债务规模，地方政府的债务风险很大。为了弥补公共项目监管机制的缺陷，最大限度地提高财政性资金的使用效率，厘清公共项目中的责任关系、建立责任追究制度、完善监管体系显得尤为重要。
　　 二、公共项目监管体系的框架
　　 公共项目监管体系是指公共项目监管主体对公共项目实施监管制度安排的总和。监管体系贯穿公共项目全过程，从项目审批、资金拨付到市场监管，政府部门对项目的实施全过程进行监管，确保项目按照国家批准文件的建设规模、内容、标准、进度、质量和费用实施，以达到“科学决策、民主决策、依法决策，规范操作，确保项目建设、资金安全和工程质量，提高投资效益”的目的，为项目增值服务。如图1所示。
　　 （一）人大对政府权力的监管
　　 在公共项目中，政府投资部门作为政府委托人，是公共项目的政府业主，具有选择代理人的权力和投资决策权力。在项目实施过程中，各政府管理部门（投资、财政、建设、审计、稽查等）依法行使对项目资金、项目招标与合同管理、项目质量与安全等的监督管理权力，即政府及政府官员拥有垄断的行政权力，有可能引发政府官员的创租和寻租等腐败行为。因此，有必要建立政府权力监督机制。我国《宪法》赋予了各级人大及其常委会有权对各级政府及其政府官员行使监督权，同时《预算法》、《审计法》等也赋予其监督权。在公共项目中，人大对政府部门监督主要包括对政府投资部门与政府预算部门的监督。从权力、责任、程序等方面构建一种分工制衡关系，使各种权力之间保持一种既互相配合又互相制衡的状态，是保证权力不被滥用的前提和根本途经。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》规定了“完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。”
　　 （二）政府投资部门的投资计划监管
　　 政府投资部门对项目监督的时间范围应是项目全寿命周期。在公共项目前期阶段监管要点是：项目建议书及投资估算审批；代理人选择的监管；对代理人选择勘察、设计单位的监督；对代理人完成的可行性报告的审批；对初步设计及设计概算的审批。在公共项目实施阶段监督要点是：分阶段代建时，对代建人的选择监管；对代建人选择勘察、设计单位的监督；施工图预算的审批；对代建人选择施工单位的监督；对实施阶段的资金计划的监督；施工阶段工程重大变更等涉及突破总投资的事项进行监管；组织竣工验收。在代建项目使用阶段监督要点是：代建人组织项目后评估，由政府投资部门对其编制的项目后评估进行审查；政府投资部门及时整理建立公共项目数据库。
　　 （三）政府财政部门的资金监管
　　 传统政府财政部门对公共项目只是进行资金监督，监督时间范围只局限于项目实施阶段。在代建制下，依据《政府采购法》、《预算法》、《招标投标法》以及代建制管理办法等，政府财政部门监督的时间范围应包括代建项目全寿命周期。在代建项目前期阶段的监督要点是：对代建人选择及代建委托合同的监督；对代建项目预算的监督。在代建项目实施阶段的监督要点是：分阶段实施项目代建时，对代建人选择的监督；对代建委托合同的监督，政府委托人应将代建委托合同的副本提交政府财政部门备案；代建项目资金集中支付制的监管；对工程款支付实施财政评审制度的监管；对代建项目的竣工结算、决算的监管。在代建项目使用阶段的监督要点是：对代建项目运营阶段绩效评价的监督；政府财政部门整理建立政府投资项目数据库，以作为今后同类项目的财政预算编制、财政评审的依据。
　　 （四）政府建设部门的建筑市场监管
　　 政府建设部门的建筑市场监管主要包括对代建人准入和退出的监管、对政府委托人招标选择代建人的监督、对代建人招标的监督。政府建设部门的质量、安全监督主要包括对代建项目建设程序的监督、施工现场的质量和安全监督、竣工验收及备案的监督、项目产权权属或移交管养的监督。在代建项目前期阶段的监督要点是：代建人准入和退出的监管；对政府委托人招标选择代建人的监督。在代建项目实施阶段的监督要点是：对代建人选择勘察、设计、施工单位的招标监督；代建项目建设程序报建的监督；施工阶段的项目质量、安全的监督；代建项目违法分包、转包的监督；竣工验收及竣工验收备案的监督。在代建项目使用阶段的监督要点是：对代建项目的产权监督、代建项目的移交管养监督。代建人、使用人应及时办理项目的产权权属或项目的移交管养手续，政府建设部门依法进行监督。
　　 （五）政府审计部门的审计监管
　　 2006年修订后的《审计法》规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”在代建制下，各级审计管理部门应加强对代建项目的全寿命周期的跟踪审计监督，特别是发挥事前审计的预防功能，事中审计的控制功能、事后审计的监督功能。在代建项目前期阶段的审计监督要点是：对政府委托人选择代建人的审计监督；对代建项目立项的审计监督。在代建项目实施阶段的审计监督要点是：分阶段代建项目，对政府委托人选择代建人的审计监督；对代建人公开招标的审计监督；对代建委托合同及其相关工程合同进行审计监督；对工程款支付和工程造价的跟踪审计监督；对代建项目参与单位的财务管理审计监督；对建设程序和工程管理的审计监督；对竣工验收的审计监督。在代建项目使用阶段的审计监督要点是：对代建项目后评价审计监督，审计部门对代建项目交付使用经过试运行后有关经济、技术指标是否满足预期目标进行审计监督。







　　 三、我国公共项目监管的现状
　　 我国公共项目基本上已形成对资金使用、工程质量、工程进度等方面综合的监督管理。逐步建立以投资管理部门、财政部门、审计部门、国资部门以及监察及纪委等部门以及重大建设稽查特派员为主，社会监督和单位内部监督为辅的“三位一体”的公共项目监管体系和机制。但现行的监督机制效果并不那么理想，在公共项目监管中仍然存在许多问题。
　　 （一）项目前期工作监管力度不够
　　 项目建设实施中出现的更改建设目标、变更建设内容、增加建设投资等现象，大多与项目前期准备工作深度不够有直接关系。政府投资部门决策环节把关不严，部分建设目标不清、技术方案论证不严、投资测算不合标准的项目经过形式上的审查评估便批复通过。项目单位为争取到政府投资，把主要精力放在取得立项这一环节上；设计单位在项目报告编制过程中对内容的研究和论证不够，细节把握不准，导致报告深度不符合要求。
　　 1.决策监督。公共项目需要由建设单位提供项目建议书，向当地发改委提出申请，发改委会同财政等部门对项目进行可行性研究后，通过专业咨询机构的评估，最后决定是否立项。虽然对项目决策的审批建立了严格的程序，以便对决策进行监督，但并没按照公共项目审批要求建立起一套比较健全的决策咨询制度、决策评估制度、决策听证制度和决策风险预警制度。因此，发改委、财政或建设主管部门对其监督还存在不容忽视的问题。
　　 2.设计监督。设计是一个项目的核心环节，对设计阶段进行监督显得尤为重要。目前，设计阶段监督存在的问题表现为以下几个方面。一是设计招标未依法贯彻，通过招投标方式优选设计单位的做法在地方上还没有落实，设计单位的选择过程中暗箱操作等不正之风时有发生。二是限额设计未完全落实。限额设计可以监督一些设计单位只重设计技术和工程的安全性，不注意技术经济分析；只注重项目使用功能，不控制工程成本的状况。但由于项目前期准备工作不到位，项目可行性研究的深度和广度受基础资料和信息的限制，使限额设计标准失去可靠依据，限额设计不能完全落实。三是人为调整设计概算投资。设计委托单位的主观性和设计单位的依附性，导致部分项目存在人为压低或抬高设计概算投资的现象，借此达到上项目、超投资目的。
　　 3.招投标监督。在公共项目招投标过程中，不仅存在着规避公开招标、“明招暗定”、围标等现象，而且还存在着招标代理机构的信用缺失问题。在招投标过程中设租、寻租现象屡见不鲜，严重影响招投标的公正性。评标委员会组成不规范且业务素质不均衡，实际招投标过程中，受利益驱使或地方保护的影响，不按规定的程序随机选择评标专家，或者是在专家选择上进行地域限制，选择“关系户”专家，甚至有些项目不进行专家评标，极大降低评标的质量。
　　 （二）制衡机制缺失，多头监管，职责不清
　　 我国的公共项目接受发改委、财政、审计、国有资产管理部门、质量监督、监察、纪委等部门以及重大建设项目稽察特派员的监管，看似机构很多，监督机制健全，但在实际的运作中则出现多头监管、责权不明、部门之间配合不协调、责任落实不到位的现象。大家都在管，但最终效果不佳，具体表现为缺乏对项目全过程、全方位、全覆盖监管，政府对立项审批把关不严，对施工单位、监理和各类工程师资质等把关不严，对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题等难以及时发现和处理，对项目后评价不重视，竣工验收和后评价也常常是走过场，对工程建设如何预防腐败和“寻租”现象的产生蔓延缺乏必要和有效的制约手段等等。
　　 （三）约束机制不健全，评价制约机制不完善
　　 一方面，投资责任约束制度不完善。一般说来，公共项目决策失误造成的损失远远大于项目实施失职造成的损失，但目前还没有投资决策失误责任追究的具体规定。一些投资决策者按照自己的价值取向，盲目进行大量投资，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时，参与公共项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位，也没有纳入政府投资责任约束制度中，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。责任约束制度缺失不仅不利于促进公共项目的科学决策和规范管理，不利于项目管理效能的提高，也容易产生权钱交易等腐败行为。另一方面，对不及时进行竣工决算的项目，缺乏制约机制，一些建设项目建成交付使用多年，项目竣工决算仍未完成，给建设期间成本认定、各类资产的划分及剩余物资的清点带来难度，容易掩盖工程管理上的一些漏洞。从实际情况看，即使一些项目进行了竣工验收，也只是由建设单位组织相关政府部门和参建单位开会、总结、看现场，注重形式。而对包括项目概预决算执行情况、资金使用、投资效益进行综合评估的项目后评价也基本上没有做过，不利于对政府投资的控制和全面考核建设成果。
　　 四、公共项目监管体系的构建
　　 结合发达国家的经验和我国的具体情况，我国公共项目的监管机制应当从改革管理体制、加快立法、规范监管、健全后评价制度等几个方面进行完善。
　　 （一）规范监管体系，推行全过程、全方位监管
　　 由于公共项目涉及面广，投资大，关系到公共利益，因此，为保证公共项目顺利进行，必须建立决策科学、程序严密、运行规范、监督严格的监管流程，做到全过程、全方位覆盖；事前、事中、事后结合，合法性、绩效性并举，宏观与微观衔接的监管体系，杜绝各种暗箱操作、违法违规事件的发生。
　　 1.完善公共项目决策监管机制。要按照决策、执行和监督分离的原则，建立合理的投资决策分权机制。通过对权力的适当分解，使决策权、执行权、监督权分离。一是政府投资部门内部要适当分解投资决策审批权力。将现行的投资决策从受理、审批到事后监督检查，由一个单一部门“一揽子”实施，适当分解为受理、审核、复审、会签、审定、批复告知和监督检查等环节，使各环节之间既相对独立又相互联系，既相互依赖又相互制约，由此形成权力运行的链式机制。二是建立完善的分级监管制度和相互协调和有效制约的分权制衡机制。进一步推进投资决策过程监督，使监督职能相对独立，改变目前监督机构对投资决策阶段的监督形同虚设的做法，通过建立严格的决策权力运行程序，对权力运行中涉及的各个环节，制定具体操作规范的办法，监督政府投资主管部门使用和管理公共资源的效率和效果，开展项目效果评估和管理评估、政策评估。三是建立日常监督与事后检查相结合的监督检查制度。投资监管机构要介入项目立项、可行性研究、初步设计、政府投资计划制定、公共项目咨询论证、评估、听证、公示和项目决策等环节，强化对投资决策过程的监督，把决策质量检查和事后责任评估的工作前移，以便能及早发现问题，防患于未然。
　　 2.推行招投标全过程监管。招投标制度是公共项目交易的重要手段，招投标制强调了政府采购的公开性和透明性，使得政府采购能够广泛接受各方监管。对公共项目交易市场的管理既要依法对工程招标活动实施监督，又要加大对中标后工程实施全过程的监督检查，依法查处转包、违法分包等违法行为。目前，事前、事中的监管较多，事后的监督较少，所以要督促建设工程各方主体严格履行合同，严格按工程建设基本程序办事，尽快建立勘察、设计、施工、建设单位的合同及分包合同备案制。公共项目依法必须招标的，都应该进入有形市场进行招投标活动，由政府有关部门依照法律、法规进行监管。除严格按照招投标评审工作程序，完善评标专家制度，加大对有形建筑市场监管之外，招投标中的几个重要环节必须改进：一是推行合理最低中标，将投标人之间的竞争内容直接锁定在价格上；二是实行工程量清单计价模式，提供一个由市场形成工程价格的平台。







　　 3.拓展财政投资评审制度。财政部门归口管理政府投资项目的支出预算、工程概预算和竣工决算审查以及基本建设财务资金的监督等。具体负责立项前的经费来源审核、初步设计概算、施工图预算审核、工程合同价款相关条款审核、建设期间支出预算管理、变更投资审核、资金拨付管理、完工后结算及财务决算审核、投资绩效评价等。财政部门必须参与项目的立项评审工作，负责项目施工图预算的审核工作，明确财政部门为工程变更审批工作的责任部门，未经审批的工程变更不得实施。财政部门负责政府投资项目资金财务活动的管理和监督，严格审核工程结算和竣工决算，公开招标确定委托审核的社会中介机构，严格监管工程建设中的资金使用情况，按工程建设进度及时拨付工程款，从严掌握工程管理费开支，参与项目竣工验收工作。
　　 （二）建立公共项目后评价制度
　　 公共项目后评价是指公共项目建成投产并运行一段时间后，对项目准备、立项决策、实施以及投产运营的全过程进行系统的总结评价。通过项目后评价，将项目投资决策前分析、预测、估算的指标与项目投入运营后实际达到的水平进行比较分析。真实、全面地总结评价项目工作的质量，检查项目实施情况，判别项目预期目标的实现程度，分析偏差情况及产生偏差的原因，总结经验教训，为正在投入运营项目管理和以后相关项目的科学决策提供借鉴和反馈信息。“建立公共项目后评价制度”是投资体制改革的重要目标之一，总的来看，我国公共项目后评价工作还很薄弱，从决策论证、建设实施、投入运营到后评价进行全过程管理的完善机制还不健全，所以，很有必要在政府投资领域推进后评价工作。首先，创建有效顺畅的后评价工作部门分工机制，“谁主管，谁实施”是建立后评价工作分工机制所要解决的问题。这样才能使后评价组织机构隶属与分工关系分明，保障后评价工作制度化、规范化、法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约。其次，采用相对开放的后评价方法组合机制。鼓励后评价工作者采取多种评价方法进行综合后评价，从而得出相对客观的后评价结论，并尽可能通过意愿调查法和利益相关者分析法来取得社会公众的普遍性评价，从而保障财政资金能服务于最广大人民的根本利益。最后，形成及时顺畅的后评价结果运用和反馈机制。结果运用是后评价工作的最后环节，成为公共项目决策的参考和依据，后评价的主要评价指标应是评价同类新项目的重要基础，以此实现指导拟建项目、调整在建项目和完善已建项目的目的。后评价结果运用的前提是后评价结果能反馈至有关决策层。
　　 （三）加快立法步伐，强化公共项目监管效率
　　 监管工作一个十分重要的原则，就是监管机构的产生及监管的权力的行使必须基于严格的法律，这实际是监管的合法性问题。目前，我国尚没有一部有关公共项目监管的综合性法律，甚至连一部综合性的行政法规都没有，有关公共项目监管的主要规定散见于国家有关部门制定的规章，有关投资权限、投资规模、投资范围、投资监管等基本的投资体制问题还没有形成明确的法律规定，投资管理较多采用政策调整方式，而不是依靠法律进行规范和约束。为了更好地运用法律来引导和保障全社会的投资行为，完善投资体系，规范投资监管，维护国家和社会公共利益，必须进一步加强和完善投资立法。一方面，逐步完善关于投资体制的法律规范。根据公共项目监管的规律和市场经济的要求，对投资体制、投资主体、投资权限、投资范围、资金筹集和使用、政府投融资、项目建设管理、投资监管、法律责任等作出明确规定。另一方面，重点完善公共项目监管的法律规范。加强对投资中介服务机构的监管，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用，必须要在完善的法律授权下进行。国家应制定投资监管法或条例，使投资监管体系、监管内容、监管手段、监管制度和监管程序法制化、规范化。
　　 （四）落实公共项目责任追究制度
　　 《国务院关于投资体制改革的决定》提出要建立政府投资责任追究制度，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。建立和实行公共项目责任追究制度是政府投资体制改革的一种创新。责任追究制度良性运行并充分发挥作用，需要健全的责任追究工作报告和检查考核制度，增强问责监督的力度和手段，保证问责监督的权威性、独立性和主动性。要充分发挥新闻舆论和公众监督作用，加强问责监督机构的“职业”能力建设，提高问责监督的有效性。督促问责主体积极借助政府的新闻发言制度，以及新闻媒体、政府网站等多种途径，坦诚向社会公布责任追究处理情况，包括决策和实施失误的责任、作出的处罚决定，并切实履行好自己的职责，加强跟踪、督促落实。