（陈汉文）

1.那什么是预算呢？什么是农村中小学预算呢？有请陈汉文教授为大家做讲解。
答：对我们很多人来说，预算是一个既熟悉，又陌生的概念。说它熟悉，是因为大家经常听到预算这个术语，说它陌生，是因为许多人还没有认认真真过考虑预算到底是怎么回事儿。其实，预算是一个很平常的概念。比如说，一个家庭，夫妻两人，一个孩子，一年有一些工资收入，同时还需要买一套房子，买了房子之后还需要添置彩电，冰箱等等。那么，一年之初，夫妻两就需要计划一下，今年的工资收入总共有多少，今年哪些地方要用钱。有哪些钱是必须要花的，比如说吃饭穿衣的钱和孩子读书的钱，有些钱是可花可不花的，比如旅游，因此就要按照先后顺序安排钱的支出，然后看看今年能够剩多少钱，以便积累到以后买房子。夫妻俩的这个计划就是我们所讲的预算。又比如说，一个企业，明年计划赚100万，要赚这些钱，就要计划明年要卖多少商品，要采购多少材料，要发放多少工资奖金等等，这个计划就是我们所讲的企业预算。同样的道理，一个国家要做预算，计划全国来年的收入与支出，一个省的政府要做预算，一个县的政府要做预算，一个实施义务教育的农村中小学校也要做预算。
从书面的定义来看，预算是指国家机关、团体和企事业单位经法定程序编制、审查和批准的年度财政收支计划，以及对该计划的实施、调整、监督和评价的过程。农村中小学预算是指农村中小学根据教育事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。这里，我们先看看农村中小学预算在国家预算组成体系中的地位。如图所示。我国实行一级政府一级预算，农村中小学预算是单位预算，它是县一级（县级市）政府的教育部门预算的组成部分。
从农村中小学预算在国家预算体系中的地位，就可以看出，农村中小学预算，从形式上看，是一个财务计划，是学校一年收入与支出的计划，是一年学校可以收到多少钱、可以支出多少钱的计划；从实质上看，预算是一项法律、是一个法案，它从法律上规定了学校可以收到多少钱，可以用多少钱，具有法律的权威性和严肃性，如果有关的部门、包括我们学校没有严格按照预算执行，那么就是违反了法律，是违法行为，如果情节严重，有可能就是犯罪。预算作为一项法律，作为一个法案，它其实决定了一个标准，或者说是一个法律标准。这个标准体现在：
第一、对各级财政部门来说，预算是给不给我们学校钱的依据，是给多还是给少的标准。如果我们这个学校没有编预算，财政部门就没有依据给我们学校钱，因此也就不会给我们学校钱。
第二、对我们学校来说，预算是向财政要钱的依据，是能够从财政哪儿要得多少钱的标准。如果我们学校没有编预算，我们就从财政哪儿拿不到钱。如果我们已经编了预算，但是有的项目没有编全，比如说有的费用支出项目没有列进去，那么没有列进预算的这一块我们学校还是要不到钱的。
第三、对于我们学校校长和管理人员来说，预算又是管理的依据。对于每个学校，每个教职员工，每年都要完成一些工作，做一些事情。做工作做事情，都需要用钱。预算就是哪些地方不应该用钱的依据，是哪些地方该用钱和该用多少钱的标准。
第四、对于学校老师和职工来说，预算是我们领工资领津贴的依据，也就是我们领钱的依据，是我们领多少钱的标准。比如说，教职员工出差，教职员工零星采购，这个时候，预算就是学校教职员工能不能拿着发票去报帐和能够报多少帐的依据和标准。
第五、对于监督部门来说，比如说人大、审计部门、教师代表、新闻媒体等等，要对义务教育经费的实施情况和实施效果进行监督和评价，要看看应该到学校的钱到位没有，有没有挤占、挪用义务教育经费，要看看我们校长有没有乱用钱，评价的标准是什么，标准就是预算。预算就是评价政府、评价财政部门、评价教育行政部门、评价学校、评价校长、评价教职员工等各方面行为与业绩的依据和标准。
这里，我们需要指出的是，根据《中华人民共和国预算法》，如图所示，预算包括预算编制、预算审查、预算批准、预算执行、预算调整、决算、监督评价等内容，它是一个由上述七个内容组成的环环相扣、依次推进的过程。
最后，需要强调的是，尽管本次讲座主要讲解的是农村中小学预算编制，但是，要记住，预算编制不是预算管理的全部内容，预算编制工作仅仅是预算管理的起点，预算编制出来后，还需要政府部门的审查，人民代表大会的批准，批准之后的预算执行，遇到特殊情况时的预算调整，以及预算执行完了之后的决算和监督评价（如审计监督、公众监督）等重要环节。
2.听了你的讲解，我们了解到，预算从形式上看是一个年度的财务收支计划，从实质上看是一项法律，是财务收支的一项法定标准。接下来，我的问题是，为什么要编制农村义务教育中小学预算呢？
答：对于这个问题，我们有必要从义务教育经费的特点谈起。一般来说，义务教育经费具有如下特征：
第一，公益性。从社会学的角度看，人之所以成为某个社会的成员，关键在于这个人接受了这个社会的文化，认同了这个社会的价值观念，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作技能。实行义务教育的中小学时期正是实现个人社会化的关键时期，如果在这个时期，未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能，那么在这些人长大之后，离开社会化的主要机构也就是学校，有资格成为社会的正式成员之后，在学校学到的态度和价值就成为维持和延续该社会的重要成分，而不至于威胁到这个社会的秩序。比如说，国家的认同、民族感情的形成就缘于义务教育阶段国家与民族概念的教育。从这个意义上讲，实施义务教育所发生的费用，其受益的是未来的全体公民，获取的是社会效益。同时，这也说明，义务教育的投资效益不可能立竿见影，投资效益需要很长的时间才能显现出来。
第二，必需性。义务教育阶段在人的生理、心理发育阶段中所占的地位和所发挥的作用，决定了义务教育经费的必需性。义务教育阶段对人的素质形成具有的基础性作用，对个体而言，将终身受用，对总体而言，则显示在持续地推动社会文明和社会进步之中。如果不能保证义务教育经费，其结果一般是少开课程，减少教学内容，降低教学要求，降低学生培养质量，这样将给学生造成无可弥补的损失，影响他的一生，因为，孩子成长发育的时间毕竟是不可逆转的；对于社会整体而言，则将是伤害社会的持续进步与和谐发展。
正由于义务教育经费的公益性与必需性，目前世界上大多数国家都实行了义务教育，义务教育经费由公共财政予以保障。但是，在我国，义务教育经费真正由公共财政承担，却走过了一段漫长而曲折的艰辛旅程。
在中国教育发展史上，历朝历代政府的理财传统之一就是，政府不在教育上进行大规模的投资，教育费用主要由政府机构之外的个人或组织，如宗族、社会团体提供。到了清末民初，新式教育在我国开始推行，确立了义务教育制度。当时国家内忧外患，中央政府很难拿出足够的经费来推行义务教育，义务教育并没有真正地推广开来。改革开放之后，随着税费改革的进行，转移支付制度的逐步确立，农村义务教育经费大为改观。但是，财政投入总量不足，保障范围偏窄；农村义务教育阶段学生缴费上学，农村负担较重等问题并未得到彻底解决。2005年，党中央、国务院决定，用5年时间， 逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央地方分项目按比例分担、省级政府统筹落实、管理“以县为主”的农村义务教育经费保障新机制。农村义务教育经费保障新机制的建立，意味着困扰我国义务教育近百年的难题，也就是义务教育经费分担问题将得到彻底解决，解决方略就是纳入公共财政的保障范围，实现“义务教育政府办”的历史性转折。这是中国教育史上一项具有里程碑意义的重大举措，它将直接造福于广大农民子弟，惠及数亿的农民兄弟，长远来看将为中华民族的持续发展奠定坚实的基础。
农村义务教育经费保障新机制的建立，意义重大，影响深远，利在千秋。但是，新机制如何才能落到实处，也就是，如何才能保证义务教育经费能够真正到位，如何才能保证义务教育经费不被挤占、挪用和截留，如何才能保证义务教育经费得到恰当的使用，如何才能保证义务教育经费不被乱用呢？
对这些问题的回答，最为关键的就是农村义务教育中小学要编制预算，通过预算的编制，将学校的一切收支行为纳入预算管理，进入法制化的轨道。具体而言，：
第一，农村义务教育中小学编制预算，可以规范政府行为，完善公共财政体制，保证义务教育经费的来源。由于预算的法制性，通过农村中小学预算的编制，就以法律的形式明确了各级政府保障农村义务教育投入的责任，尤其是明确了各级政府所应承担的义务教育经费数额；再加上，预算管理整个过程所具有的公开、透明性，使得各政府部门在预算管理过程中的责、权、利为社会所了解，处于社会公众的监督之下。这样，通过预算的编制，就可以规范政府、财政部门和教育行政部门的行为。按规定，公共财政将更多地用于农村义务教育等社会公共服务领域。从而，农村中小学义务教育经费就有了持续稳定的来源，农村义务教育事业必将得到持续、健康的发展。
第二，通过农村中小学编制预算，可以规范教育行政部门的管理行为，规范学校内部的管理行为，提高教育经费使用效益。编制农村中小学预算，要按部门预算的要求做到细编预算，因此，县级教育行政部门就必须下大力气彻底摸清学校的家底，加强部门基础资料的管理；同时，由于预算要落实到具体项目，明确具体项目的投入金额和资金的安排时间，这样教育行政部门就必须重视教育事业发展规划和项目的研究论证，将最急迫、最重要、可行性最强的项目排在前面，进而提高财政资金的使用效益。由于预算管理的过程具有公开、透明的特点，在预算审议通过后，学校的一切收支都必须按照预算执行，按预算规定的金额和规定的时间收钱和用钱，这样，就增强了农村中小学管理与经费开支的计划性和透明度，杜绝了经费收支的随意性和暗箱操作，比如说，没有列入预算的那些乱收费项目就失去了收取的依据，如果再发生乱收费事项，以及私设小金库等等，就违反了《预算法》、《会计法》等法规的规定，有关的校长和教育行政部门领导就要受到法律的制裁，因为根据《会计法》的规定，学校的校长和部门的第一把手就是会计责任的第一责任人。
第三，农村中小学编制预算，也是法律的要求。既然义务教育经费纳入了公共财政的保障范围，这就意味着农村中小学用的钱是纳税人的钱，既然用的是纳税人的钱，每一分钱都要用得明明白白，清清楚楚。因此，就必须遵守《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国义务教育法》，严格编制农村中小学预算。通过预算，说明所用的每一分钱的来源与去向。这样，在预算编制过程中，人员经费就要核算到个人，杜绝“吃空头”的现象；公用经费要按学生人数核定，学校开支要实现透明化；项目支出要经多方论证，以提高项目预算的科学性和准确性。同时，农村中小学预算草案提交县级人民代表大会审议，审议通过后就必须严格执行。这样，在法律的框架下，通过预算编制，做到依法理财、民主理财和规范理财。
3.听了你的讲解，我们明白了为什么要编农村义务教育中小学编制预算。现在我的问题是，在编制农村中小学预算时，应该遵循哪些基本原则？有哪些总体要求？
答：农村中小学编制预算时，应该遵循的基本原则和总体要求包括六个方面：
第一、真实性原则
预算编制成功与否的一个先决条件，就是作为预算编制依据的基础信息的质量要高。高质量的基础信息体现在，信息必须是真实的、准确的、及时的、便于理解的。具体而言，首先，预算的数据要做到真实，要求各项收入的来源要可靠、稳定，对没有把握的收入项目和数额，不能计入收入预算，不能随意夸大或隐瞒收入；其次，各项支出要有依据、要有标准，要符合国家的规定，保工资、保安全、保运转等必要的支出预算要打足，原则上不能预留“硬”缺口，当然更不能凭主观或人为提高开支标准。并且，预算的安排要细，每项收入、每项支出要落实到具体部门、具体人员，有的还要细化到具体时间。最后，特别要注意的是，由于编制预算的很多基础资料是来自会计，是一些会计资料。根据《会计法》的规定，学校的校长对会计资料的真实性负责，校长是会计责任的第一责任人。因此，如果这些资料是虚假的，一旦被发现，校长就有可能承担法律上的后果。
第二、完整性原则
体现在：其一，要将学校的预算内、预算外财政资金和其他依法取得的收入及相应的支出全部纳入预算，不得在预算之外保留收支项目；其二，要把学校维持基本运转的日常经费和保证事业发展的建设经费全部纳入预算，也就是说，“吃饭”的钱和“建设”的钱都要有。
第三、重点性原则
也就是本着“一要吃饭，二要建设”的方针，先保证基本支出，后安排项目支出；项目支出应根据财力情况，按轻重缓急的原则进行安排。
第四、科学性原则
也就是预算收入的预测和预算支出的安排要科学，尤其是经费测算要用定额；同时，预算编制的程序设置也要有科学性，以提高编制效率。
第五、透明性原则
透明原则体现在：
第一，在农村中小学预算的编制过程中，在最初编制时，要有教师、总务、财务、教学等方面的代表参与编制，编制的基本原则要公开，预算分配过程要公开透明；
第二，预算审议批准后，就必须严格执行，不得随意变更，各项收支要透明，应该用于公用的不能用于人员，应该用于建设的不能用于运转，应该用于学生的不能用于教师。
第三，学校年度预算、决算以及每季度的财务报表信息，要在全校显著位置予以公示，接受全校师生和当地群众的监督。
第四，各级审计部门，包括教育行政部门的内部审计部门，将定期对预、决算进行审计，并实施审计结果公开制度。
从上述意义上讲，我们每一位校长，作为单位会计责任的第一负责人，都要以身作则，从自身做起，遵守财经纪律，同时，还要督促财务人员按照财务制度的规定，管好用好学校的各项资金。
第六项原则，绩效性原则
也就是财政部门和教育行政部门应当建立农村中小学预算项目支出的绩效考评制度，对预算执行过程和完成结果进行全面追踪问效，促使预算资金安排由“重分配”向“分配与管理并重”转变。学校不仅要重视争取预算，更要注意将取得的资金用好，用出效益。 当然，千万不能乱用，更不能盗窃挪用。因为，在使用公共资源的任何一个地方都有监督的存在。
4.在了解农村义务教育中小学预算编制的基本原则之后，接下来的问题是，农村义务教育中小学预算的编制程序又是怎样的呢？
参照现行的部门预算编制程序，农村中小学预算编制流程一般采用“二上二下”的流程。请看图：
“一上”：是指县级教育行政部门编报预算建议数。在这一阶段，农村中小学首先编制年度预算建议草案，上报县级教育行政部门，由县级教育行政部门汇编成部门预算建议数，报送县级财政部门。
“一下”：是指县级财政部门下达预算控制数。县级财政部门编制县本级财政预算初步草案报县级人民政府审定，经批准后下达预算控制数。
“二上”：是指县级教育行政部门上报预算草案。根据财政部门下达的预算控制数，教育行政部门向中小学布置编制年度预算草案，然后汇总各中小学上报的年度预算草案，再报送同级财政部门。
“二下”：是指县级财政部门批复预算。县级财政部门审核汇总各部门预算草案，送县级人民政府审批后，报县级人民代表大会审议。在县级人民代表大会审议通过一个月内，县级财政部门向县级教育行政部门正式批复年度预算，县级教育行政部门收到年度预算批复数后，正式向中小学传达年度预算批复