摘　要：地方政府融资平台贷款能够极大促进地方基础设施建设，在经济下行期具有一定拉动作用。但过度举债也会给地方经济和金融体系带来较大风险隐患。持续关注存在的潜在风险和监管政策变化是商业银行未来保障自身持续健康发展的重要部分。

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针对近三年国内外经济金融形势复杂多变的情况，结合目前国内经济增长趋势渐缓，多种“稳增长”策略陆续出台的现状，笔者研究分析了地方政府融资平台贷款的发生发展、操作特点以及监管变化，以利于同业人员全面认识此类贷款的风险表现形式。
　　一、地方政府融资平台的兴起
　　地方政府融资平台是特定历史阶段形成的中国经济模式下的特殊产物。上世纪90年代中期，为了突破资金瓶颈和法律障碍，一些地方政府开始探索性地设立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，利用这些单位法人承接银行贷款或信托资金，解决了财政投资流动性障碍（财政预算计划与实际使用时期的不匹配）与投资需求的矛盾。此后拥有独立财政权利的各级政府大多建立了这一类的投融资单位，作为项目业主在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作，这就是地方政府融资平台的雏形。
　　为有效化解金融危机对中国经济的冲击，保持国内经济的持续发展，2009年初，中国人民银行与中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。该意见提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励，把地方政府融资平台推上了“事业发展的巅峰”。在“指导意见”的推动下，地方政府融资平台的债务“突飞猛进”。媒体公开披露的数据显示，商业银行截至2010年6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿。
　　二、融资平台公司贷款的普遍特点
　　地方政府财政担保是平台公司最后的信用底线。融资平台借助政府与银行的微妙关系（银行对财政存款过度依赖），利用地方政府的财政担保方式，可以轻易地从商业银行拿到大量的贷款，投资领域以城市基础设施建设为主，涉及城市水电气热以及通讯网络等建设，包括城市交通、环境治理、土地整理及储备、园区开发等。融资平台贷款具有以下特点：
　　（一）多头举债。由于平台公司所涉及的项目一般资金需求量较大，项目建设期较长，从银行内控风险体系设置上不可能也不允许单一银行承担过于集中的单一项目贷款，因此，平台公司采取化整为零的方式，利用多种融资渠道，与多家银行发生借贷关系，实现项目开发的资金需求。
　　（二）借贷过程操作不透明。银行在对平台公司申请贷款的审核过程中，由于地方政府背景的不完全公开性使银行无法真正了解公司的资产情况，政府权利的强势也导致平台公司在运营中缺乏自主性，同时银行所依赖的地方财政收入情况也因其隐秘性特征使得合作银行无法获取其真实情况。
　　（三）融资成本缺乏有效的控制。由于平台公司的经营方式不是完全纯粹的企业运营，实际运营中公司自营的想法和政府的要求需同时兼顾，投资管理缺乏统一协调，常常出现以“先做了再说”的盲目性投资，导致部分资金成本较高，资金使用效率较低。
　　（四）银企双方风险意识较差。一方面作为具有强势地位的地方政府类客户一直是银行热捧的对象，另一方面地方政府也希望有更宽裕的资金实现政府工作的业绩，“不谋而合”的共同目标使双方均存在能贷多少贷多少的合作标的。虽然商业银行已经在体制上实现了完全的独立经营模式，但是地方政府的干预与强势仍然需要商业银行“看脸色行事”，风险控制在利益的驱动下只能作为保障的形式出现银企的借贷关系中，地方政府保障的粉饰作用成为了主要功能。
　　综上所述，从功能上来看，地方政府融资平台的存在不仅解决了地方政府因不能直接负债而缺乏建设和发展资金的问题，同时完成了资金与基础设施项目的成功对接，也使基础设施建设项目运作更加专业。为了获得更多的建设资金，平台公司较多地运用了金融杠杆，充分提高了资本的使用效率，这也不失为一种金融创新。正是这种创新加快了基础设施建设的速度，推进了地方经济的发展速度，为中国经济的发展做出了巨大贡献。但是，从另外一个角度看，由于与生俱来的体制缺陷，也使得地方融资平台的过度举债给地方经济甚至全国经济带来了巨大隐患。
　　三、监管部门对地方政府融资平台贷款的监管变化
　　基于防控金融风险转嫁为财政风险的发生，避免美国金融危机在中国的再现，2009年11月，财政部首次下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，第一次国家部门对地方政府融资行为发出的警示。
　　2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理在讲话中提到，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。这也是中央政府首次将金融风险防范提高到财政风险防范。
　　2010年1月26日银监会主席刘明康在2010年度第一次经济金融形势通报会上要求，“全面评估和有效防范地方政府融资平台风险，加强贷款跟踪检查”。金融监管机构对金融机构的贷款管理提出了明确的要求。
　　此后，政府和监管部门陆续发文对政府融资平台贷款的管理给予了具体的指导意见。2011年从年初开始历时半年之久，全国各家金融机构开始了“一户一策”的平台贷款的清理工作，对平台贷款企业进行了重新认定，制定了对不同企业实施不同贷后管理的管理策略。
　　2012年6月《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）提出了对融资平台贷款实施分类管理的指导意见，如“支持类平台客户指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策及风险偏好，可以新增贷款的融资平台”，这也为金融机构增加新的投放创造了机会。
　　正是基于保持经济平稳发展，防止经济增速过快回落的政策基调，2012年项目审批逐月加速的趋势明显。根据上半年国有控股的四大银行年报披露数据显示，地方政府融资平台贷款达2.6万亿元，比上年末增加0.5万亿元。在新一轮投资冲动下，政府融资平台贷款的规模控制困难重重。
　　综上所述，地方政府融资平台贷款经历了鼓励、严管、控制和有条件进入的变化，持续关注其变化和存在的潜在风险已经成为监管部门的监管重点，特别是到期还款的风险和可能引发的系统性风险。对融资平台贷款的风险排查既是监管部门关注的重点，也必然是商业银行未来保障自身持续健康发展的重要部分。