摘要：把财政资金全过程纳入监控管理，科学设定预警规则，对推进财政管理科学化、精细化，确保财政资金的安全、规范、有效起到了重要作用。
预算执行动态监控是运用信息化手段全面跟踪财政资金支付的申请、审核、划款、清算的各个环节，动态监控每一笔财政资金支付的详细过程，对违规支付进行实时预警，及时纠正查实处理违规行为，形成事前、事中有效控制，事后跟踪问效的财政资金支出监管机制，有效预防和减少财政资金违规支付行为。这既是增强预算约束力、有效防范财政国库集中支付风险的重要措施，又是从源头预防腐败的有力手段。
按照中央、省对预算执行动态监控体系建设的指导意见，我市市本级对预算执行动态监控进行了积极探索，并在2012年10月全面启用动态监控系统对市级预算单位授权支付过程实时动态监控，改变了传统监督模式时间滞后、手段单一、难于纠正的现象。
一、实施预算执行动态监控的基本做法
（一）加强组织，将动态监控体系建设纳入目标管理
预算执行动态监控体系建设是我局2012年国库管理制度改革目标责任内容及惩治和预防腐败体系建设的重要内容。我局党组高度重视、全力推进此项工作，为确保目标任务完成，我局在与省财政厅签订了改革目标责任书的基础上，分别与各县（市、区）财政局签订了改革目标责任书，省、市、县三级财政部门紧密联动，经过反复的研究和调试，在2012年底前，市本级和各县（市、区）全部完成目标任务，建立起了预算执行动态监控体系，启用预算执行动态监控系统开展监控管理工作。
（二）建立健全制度，构建预算执行动态监控制度体系
为加强国库集中支付管理，规范预算执行动态监控管理工作，2012年10月市本级制发了《德阳市市级国库预算动态监控系统管理办法》、《德阳市财政局监控系统预警规则》、《德阳市财政国库动态监控内部工作规程》，对动态监控范围、内容，财政部门、预算单位、代理银行职责分工，动态报告等机制进行了明确规定，使预算执行动态监控制度规范化、制度化。
（三）制定科学合理的预算执行动态监控规则
在分析总结财政资金支付使用过程中可能存在的违规情况的基础上，结合实际情况确定监控内容和监控重点，把财政资金全过程纳入监控管理，科学设定预警规则，共设定8大类30条预警规则，将资金支付是否符合预算规定用途、流程是否符合规定程序、支付是否及时足额、公务卡还款流程是否合规、采购商品或服务是否符合政府采购管理有关规定、资金流动方向是否正常、银行账户设置管理是否符合相关规定等作为监重点内容。
（四）规范授权支付资金的划转
针对预算执行动态监控中发现的单位违规划转资金、大额取现后转存到零余额账户作为单位自有资金、单位内部与单位间随意垫付划转资金、以及水电费代收代缴形成的单位间资金划转等突出问题，采取相应措施予以规范纠正。同时，对单位授权支付退票流程进行规范，防止单位故意形成退票将资金转作自有资金的违规行为。
（五）加强现金支取和公务卡报账动态监管
大力推进公务卡改革，减少现金使用，增强财政支付透明度，制发了《德阳市财政局关于实施市级预算单位公务卡强制结算目录的通知》，将办公费、差旅费等18项公务支出纳入强制结算目录，同时，德阳市财政局会同监察局等部门联合下发了《关于加强市级预算单位现金使用管理的通知》，限定了现金使用范围和占当年公务支出比重，加强了对单位大额现金支取的审批。预算执行动态监控中将预算单位的大额取现、项目资金取现和公务卡报账流程、还款资金来源作为重点监管内容，及时纠正取现用途不明、超范围取现、用社保缴费、公积金、采购资金等作为公务卡报账来源的违规行为。
二、实施预算执行动态监控取得的初步成效
预算执行动态监控的实施，对推进财政管理科学化、精细化，确保财政资金的安全、规范、有效起到了重要作用。
（一）进一步深化了财政国库管理制度改革
财政国库集中收付制度改革从根本上改变了财政资金缴拨方式，形成了新型财政资金运行机制和管理制度。而预算执行动态监控体系的建立，实现了财政资金支付全过程实时监控、及时核查和纠正违规或不规范操作，有效防范了财政资金支付风险，进一步促进财政资金安全、规范和有效支付使用，是推动财政管理科学化、精细化的有效措施，是国库管理制度的深化和发展。
（二）创新了财政监管模式
预算执行动态监控体系的实施，将监督关口前移，实时接收和反馈预算单位支付信息，实现了财政资金支付事前、事中全过程实时监控，能够及时核查和纠正违规或不规范操作问题。这种监管模式改变了传统监管的时间滞后、手段单一、监管成本高，难以纠正的问题，加强了国库集中支付内控管理和外部监督，是传统财政资金监管模式的创新。
（三）促进预算单位规范资金使用，加强财务管理
随着预算执行动态监控建立和实施，动态监控的警示、纠偏和规范作用日益显现，使预算单位规范使用财政资金的意识日益增强。
1.加强了预算执行管理，增强预算约束力。通过预算执行动态监控对不按预算、项目用途使用资金等违规支付的实时预警纠正，促使预算单位加强了预算执行管理意识，实现了基本支出按季均衡支出，项目支出按项目进度、按用途、按程序办理资金支付，增强预算约束力。
2.预算单位资金支付划转更加规范。通过预算执行动态监控，及时发现和纠正了预算单位违规向单位内部或其他单位划转的行为，使预算单位从零余额账户向单位内部账户和同一部门内部账户划转的情况大幅下降。
3.促进单位完善内部财务管理制度。通过预算执行动态监控，及时与预算单位进行沟通，督导预算单位对违规行为及时整改并规范内部财务管理。例如，通过对大额现金的监控管理促使单位规范报账方式和各项津补贴发放方式，减少现金使用，规范现金报账流程、完善了内部财务管理制度，提高了单位财务管理水平。
（四）促进了公务卡制度推行
预算执行动态监控过程中，将公务卡报账方式和报账资金来源纳入监管，规范了公务卡管理。同时，通过对单位大额现金提取的控制，促使单位积极推进公务卡制度，公务卡消费报账大幅提高。
三、目前监控中存在的主要问题
（一）动态监控对象相对单一，监控范围有待扩展
预算执行动态监控机制应该是一个多方位的监控，但由于动态监控工作和系统设置处于逐步完善过程，目前监控对象仅主要局限于财政预算资金授权支付行为。监控对象和监控范围有待进一步的扩展，不仅限于授权支出，还应包括直接支付，即将所有资金的支付纳入监控范围。
（二）监控系统有待升级，预警规则需进一步完善
预算执行动态监控系统由省财政厅信息中心开发、配置，处于不断提升、改进、完善过程。由于受预算执行动态监控系统建设和技术支撑限制，市本级所使用的监控系统智能程度和双向互动功能较弱，出现预警后不能及时控制单位的支付，常常出现“单位违规不知晓，财政跟踪时效差、单位整改难度大”的被动局面，监控效率得不到保障，影响了监控效能发挥。同时，由于部分子系统配置不完善、相关的预警规则无法启用，部分预警信息不准确，需人工甄别处理，影响了监控效率。
（三）因预算管理的原因，部分问题整改较难
预算执行中，由于社会保障缴费、公积金、工会经费实际缴费基数、提取比例与预算数的差异形成经费的缺口，主要通过挤占公用经费解决，当公用经费不足时，出现公用支出挤占项目支出的问题。这种由于预算编制管理客观因素形成的不规范支付形为，预算单位整改较难，需采取措施进行调整。
（四）监控队伍配备和监管工作有待加强
预算执行动态监控工作对预算执行的实时预警和综合分析，政策性和综合性较强，要求监管人员有较高的政策业务水平和分析检查能力。目前，市本级无专职监管人员，兼任监管工作的人员未经过专业的培训和交流，业务素质有待提升，动态监控信息反馈、分析报告、监控处理通报等工作有待加强。
四、进一步加强动态监控的几点建议
（一）加快启用预算执行动态监控新系统
预算执行动态监控新系统已经四川省财政厅研发并上线使用，新系统的具备了“事前阻止、事中控制” 的能力，能在预算单位支付业务录入时，对数据进行自动监控校验，并根据违规情况做出预警提示，采取不同的控制和处理措施，能有效提高预警的时效性、针对性、智能性和互动性。为进一步加强预算执行动态监控工作，加强财政资金的监督管理，市本级已报请省厅给予技术支持和指导，尽快启用预算执行动态监控新系统，不断提升监控系统的智能化水平。
（二）进一步完善监控预警规则
针对由于预算执行动态监控子系统配置不完备、部分预警信息不准确，需人工甄别处理，监控效率不高的问题，对监控预警规则进行修改和完善。一是暂时取消对因未开通账户管理子系统导致预警信息不实的预警规则，待账户管理子系统开通使用后再执行；二是针对向同一单位内部或部门内部划转资金的违规现象较多的情况，将相应的预警规则级次调整为一级预警，并设为自动冻结；三是针对现金管理和使用的实际情况，调整“使用项目支出提取现金”预警规则的预警范围，取消对现金月度比例的控制预警；四是对部分规则中的特殊情况剔除或限定，使规则更科学合理。同时根据财政改革深入和预算管理的需要，对违规金额较大、违规频繁、整改不到位、内控制度不健全的部门单位进行重点监控，提高动态监控的针对性。
（三）完善预算执行动态监控机制
一是进一步健全各项规章制度。通过制度完善，为动态监控提供相关的制度保障，确保对各种违规、不规范行为的核查、纠正、处理有法可依，并拥有较强的权威性，更充分发挥预算执行动态监控的“规范、纠偏、警示、威慑”作用。
二是优化动态监控工作流程，理顺各部门职责。加强部门间的密切配合，各司其责，确保动态监控中发现的问题得到及时纠正和整改，保障动态监控工作顺畅开展，发挥效能。
三是完善信息反馈和分析报告制度。加强动态监控的信息统计和反馈，及时梳理和分析发现的新问题，着重抓好趋势性和苗头性问题的分析梳理，针对存在的问题，从源头查找原因，对财政管理体制中存在的问题，及时提出完善的对策和措施，为深化和完善预算管理提供可靠依据和参考。
四是建立完善核查处理和通报制度。动态监控中对发现的违规行为及时纠正，对违规金额较大的重大问题要根据不同的情况进行核查处理，对预算单位违规频繁、整改不到位、内控制度不健全的部门单位要进行通报。
（四）加强动态监控队伍建设
进一步调整人员，配备具有一定工作经验、熟悉相关政策法规、综合分析能力强、思想政治觉悟较高的同志从事专职监控工作，要加强监控工作的交流培训、充分学习其他地方的先进经验，不断提高监控水平、筑牢思想防线，提升动态监控工作效能，为财政资金安全提供有力保障。
作者： 德阳市财政局课题组
