摘要：要充分发挥财政监督的“免疫系统”功能，充分发挥基层财政监管职能，要建立举债审批制度，规范贫困农民筹资渠道，帮助他们合理控制举债规模和节奏。

　　2012年中央将农民人均纯收入低于2300元作为新的国家扶贫标准，这标志着我国正在完成从以单纯解决温饱为主要任务的低层次扶贫向脱贫致富、改善环境、提高发展能力和缩小发展差距的更高层次扶贫阶段的历史转型。本文试以四川财政为视角，探索该省财政扶贫工作中存在的问题，提出新形势下扶贫工作的新思路。
　　一、扶贫工作现状
　　贫困，与污染、人口一道被称为当今世界著名的“三P”问题（Pollution,Population&Poverty）。四川省自然灾害频发，特别是“5.12”汶川特大地震、“4.20”芦山强烈地震，造成60多万人因灾致贫、因灾返贫。按照新的扶贫标准，全省尚有农村贫困人口近420万，帮助其脱贫致富任务十分繁重。近年来，全省主动作为，乘势抓好全省综合扶贫工作。2012年，共投入财政扶贫资金37.77亿元；启动连片扶贫开发项目122个；实施整村推进500个；扶持162万贫困群众改善生产生活条件。全省贫困人口由2010年底的1356.76万人减少到2012年底的772万人，贫困发生率由20.41%下降到11.62%。据统计，全省36个国家扶贫开发工作重点县，2012年农民人均纯收入5597.39元，比2010年的4021.23元，增加1576.16元，增长39.2%，年均增速18%。财政资金的有力保障，为贫困地区经济发展、社会进步、民族团结、和谐稳定作出了巨大贡献。
　　二、存在的问题
　　（一）准入机制的虚化，导致贫困县名额成为“香饽饽”，政策导向严重偏失
　　2011年，公布的592个国家扶贫开发工作重点县(即“国家级贫困县”)名单中，我省原有的36个县“一个都不能少”，继续榜上有名。同年公布的四川省县级经济综合评价排序中，入选国家级贫困县的很多县，其各项财政指标均在全省排名靠前，并不是真正意义上的“贫困县”。
　　不难发现，各地对“贫困县”称号的追捧，源于丰厚的既得利益。《中国农村扶贫开发纲要（2011年～2020年）》规定“中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶贫开发事业力度”。以某贫困县为例，2011年该县获得的上级财力性转移支付收入占其可用财力的34%，达到57927万元，远远高于其他非贫困县。由此就不难理解为什么某县会把入选“国家集中连片特困地区”当作政绩四处炫耀了。
　　准入机制的虚化，不但让某些经济强县也混迹于“贫困县”大军中，挤占本应属于真正贫困地区的财政资金，造成大量浪费，更使各地疯狂争抢贫困县的“破帽子”，一旦戴上，就再也不愿意摘掉（《中国农村扶贫开发纲要》中规定：重点县减少的省份，国家的支持力度不减，旨在引导各地主动“摘帽子”，但却无人响应）。顶层“逆向激励”的政策导向不仅不能帮助贫困地区真正摆脱贫穷，反而是鼓励基层政府通过“哭穷”甚至“装穷”向上争取扶贫政策、资金，这在一定程度上也增加了主管部门寻租的空间，滋生腐败的土壤。
　　（二）管理体制的缺失，扶贫资金成为“唐僧肉”，挤占挪用现象时有发生
　　财政扶贫资金绩效偏低主要表现在资金截留、目标瞄准性差、投向不合理、监管机制缺失等方面。据统计，目前扶贫资金只有35.3%真正用于贫困户，有44.5%覆盖了富裕户，另外的20.2%则花在了中等户上。据世界银行对我国一项调查显示，593个国家级贫困县的扶贫资金中，只有70%的减贫资金和60%的发展资金用到了贫困户上，扶贫资金漏出率超过30%以上。
　　一是在资金管理上。部分地区在扶贫项目规划执行和项目资金管理等方面有所松懈，工作效率不高，监管工作不力，缺乏规范性。某县在拨付本级安排的扶贫项目管理经费凭证后面，附了一个部门的资金申请报告，该报告中有一项经费为争取项目经费40多万元。经查，该笔经费全部拨付给了项目主管部门但未报账，虽然目前该部门已对此予以整改并如数追回财政资金。但这种做法非常恶劣，是典型的打着幌子为部门或个人谋利益的违法行为。二是在规划执行上。个别地方由于主要领导调整等原因，在项目申报、实施中调整了以前审定的项目规划；有的地方根据当地领导的意图，打破了原定规划，随意调整地点，分散实施项目。严重影响了扶贫项目的严肃性。三是在项目申报上。个别地方同一项目存在多头申报、重复申报问题。某县在申请贴息资金时，通过两条渠道分别报了中央和省上两个方面的贴息项目。当地财政部门在项目申报时，没有履好职、尽好责，没有把好申报关口，而是被部门牵着鼻子走，当“甩手掌柜”和“二传手”。四是在基础管理上。部分贫困县扶贫干部政策和法制观念淡漠、项目计划管理水平低下，有的甚至明知故犯，不具备管好用好扶贫资金的基本素质。往往一个项目即将完工时，还没有对项目资金管理的资料进行应有的归集、整理、分类，项目管理混乱。
　　（三）暴风骤雨式的大干快上，导致农民不堪重负，农村债务风险值得警惕
　　温家宝总理曾讲过：“建设新农村的过程是一个与现代化建设同步的过程，需要经过几十年、有些地方甚至需要上百年的艰苦努力。”但在实际操作中，不少地方都存在“一口气吃成个大胖子”的激进思想，特别在金融信贷领域表现尤为突出。
　　据测算，2012年我省金融机构发放的涉农信贷达1111.51亿元，占当年新增贷款总额的31.7%。以川北某村为例，该村7个村民小组，213户，793人就有债务579万余元，人均欠债近万元，个别家庭欠债甚至达到10万元。信贷资金主要用于当地政府大力号召的新建住房、养猪、种植猕猴桃等项目。由于猪肉市场价格波动和猕猴桃产业周期过长等原因，目前该村部分农户已经资不抵债。个别农民因还不上贷款，其农资综合补贴、低保等财政补贴款被当地金融机构直接扣抵作为利息，基本生活难以保障。
　　（四）定点扶贫方式的陈旧，导致效率偏低，农民对此不买账
　　一是作风不实。个别下派扶贫干部作风飘浮，夸夸其谈，存在形式主义、官僚主义，与群众的距离越来越远；一些下派干部深入基层调查研究少，不知道群众所想所愿，不能和他们打成一片；更有个别人存在工作方法简单，态度粗暴等问题。二是越俎代庖。个别下派干部在扶贫村主导产业选择、村落建设布局、基础设施配套、发展公共服务上不让农民群众自己做主，听不进农民的意见，认为自己高人一等，认为对农民群众的帮扶，是施舍、恩赐，农民群众感受不到自己应有的地位和尊严。三是盲目指挥。农村情况千差万别，发展不可能是同一个模式。而某些地方搞扶贫开发，没有做到因地制宜、科学决策，而是自不量力、急功近利、一哄而起，农民群众对此不以为然，很不买账。
　　三、对策建议
　　(一)畅通出口，凸显公平
　　“国家级贫困县资格”只有建立正常的退出机制才能保持生机与活动，才能做到真正的公平公正。目前，十年一轮换的淘汰方式在客观上形成了系统的凝固化，阻滞了扶贫体系的正常新陈代谢，这种“怠政”的做法，已经完全不能适应当前扶贫工作的需要。在下一步工作中应更加注重顶层设计，严格贫困县准入机制，绝不放进一个不符合条件的县（市、区）进入国家扶贫体系。同时，建立贫困县动态调整机制和绩效管理制度，将GDP总量、三次产业比重、城镇化率、村通路里程、农村通电率、人均拥有财产价值绝对数、农民人均纯收入、地方公共财政收入、公共财政支出、人均财力等纳入考核指标，对不符合继续享受扶贫政策的县要及时“断奶”，将其调出。对于调出后财政缺口较大的地方，中央、省级财政可给予过渡期财力补助，帮助其尽快步入发展“快车道”。
　　（二）加强资金监管
　　要充分发挥财政监督的“免疫系统”功能，建立“提前介入、关口前移、即时监督、全程跟踪”的全天候监督模式，不断加强扶贫资金的报账制管理、公告公示制，充分发挥基层财政监管职能，进一步提升扶贫资金的监管水平。一是要继续加强与审计部门的协调配合，探索依托投资评审、第三方机构等监管方式，加强揭露问题与促进整改相结合，逐步实现从被动、事后监督向主动、超前监督的转变，确保财政扶贫资金的安全高效。二是要创新工作理念，优化财政监督方式、方法，依托“财政大平台”建设，实现扶贫资金运行到哪里、财政监督就跟踪到哪里的全程高效监管。三是要始终坚持、认真研究用好监督结果，既要揭露查处重大违法违规问题，又要着眼从体制机制层面提出解决的办法。在监督过程中，要增强预判能力，及时揭露苗头性、倾向性问题。要深挖细查、追寻背后的真相和原因，找到体制性障碍、制度性缺陷和管理上的漏洞，促进建章立制，推动财政扶贫资金规范管理。
　　（三）严格控制农村债务风险
　　一要化解农村债务风险。公正的来看，举借债务提高了农民快速脱贫致富的能力，有其存在的必要性和合理性。但部分地区贫困农民债务风险指标偏高，是不争的事实。要建立举债审批制度，规范贫困农民筹资渠道，帮助他们合理控制举债规模和节奏；要按照“谁担保、谁负责偿还”的原则和“一债一策”的要求，尽快消化处置农村存量债务。二要健全完善管理机制。建立健全农村债务管理目标责任制，各级财政部门要根据管理责任，对债务风险、债务偿还、使用绩效等管理目标进行考核问效。完善信息统计和风险预警制度，加强债务信息管理，完善债务风险预警指标体系。三要规范农村金融平台。要进一步规范农民举债和经营行为，坚决禁止违规担保和不切实际的举债行为发生。要通过做实、做强、规范，建立农村债务风险防火墙，把农民债务风险降到最低。四要发挥财政资金的“四两拨千斤”作用，引导各方资金投向农村，研究制定出台支持县域金融机构加大农村金融服务供给政策和财政部门对农业贷款提供担保机制，不断促进农业信贷投放。
　　（四）真情帮扶，发挥农民主体地位
　　托克维尔在其著作《旧制度与大革命》中这样描述当时的法国农村“法国农民在18世纪不再受封建小恶霸的欺凌；但是所有其他阶级的人都背弃他们，贵族抛弃农村，资产者纷纷离开农村，千方百计在城市里找一处容身之地。就这样，农民与上层阶级几乎完全被隔离开来，人们不时以最残暴的手段对付那不幸的人，农民被禁锢在孤立穷苦的深渊中；18世纪法国农民的处境有时竟比13世纪还糟”。在帮扶的过程中，应当尊重农民群众的意愿。韩国的新乡村运动之所以能够成功，农民的自发觉醒参与极为关键。韩国把新乡村运动作为过好日子的运动，村里及周边人都过好日子的运动，提倡勤勉、自主、合作的新乡村精神。正因为有了这样的精神，在仅仅十年左右的时间，韩国农村面貌发生了翻天覆地的变化。而在新乡村运动中，一个村庄派出一个公务员服务，作指导者，还专门开办了新乡村指导者培训班，新乡村教育还逐渐扩展到城市、公司，成为全民运动。省上选派到贫困县、乡、村挂职，兼任村支部副书记或村主任助理的帮扶干部感情一定要真、责任一定要明、工作一定要实、行动一定要快，要带真情、献真心、出真力，扑下身子抓落实，带领群众去拼去干，共同奋斗。除了要带领群众脱贫致富，更要为帮扶对象带去好的理念、好的作风。要帮助培养一批致富带头人，培养其成为村“两委”班子的后备干部，为农村留下一支永不止步的扶贫队伍。
　作者：黄　谷 单位：四川省财政厅办公室