摘要：国库集中支付是一项全新的工作，如何根据本单位的实际情况建立一套适应国库集中支付模式的财务管理模式，是当前最为迫切的一项创新性基础性工作。

　　江北区自2008年实行国库集中支付改革试点，2011年全面推行，改革的力度不断增强，广度和方向也在不断完善，改革的效果也十分明显：一是提高了财政资金使用的效率；二是增强了预算执行的透明度；三是强化了预算约束力和监督管理机制；四是理顺了财务管理关系。但是，在几年的改革中，江北区财政局也认识到随着国库集中支付改革的进一步深化，使财政资金的审批监督模式和流动方向发生了很大的变化，对单位财务管理模式和会计核算程序产生了一定的影响，各单位也在实际的运行中由于种种原因暴露出诸多不足。如何适应国库集中支付制度，加强单位财务管理工作，提高财务管理水平迫在眉睫，本文对此进行了初步的探讨。

　　一、国库集中支付制度对预算单位财务管理的影响

　　实行国库集中支付制度，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实行清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。国库集中支付虽然只是财政资金拨付方式的改革，但对预算单位而言，不单是账户核算、资金使用以及对账方式有所变化，而且对单位财务管理的影响也将是广泛而深远的。

　　（一）财务管理的对象从“资金”转向“预算”

　　实行国库集中支付前,各预算单位许多工作都是围绕资金管理来展开。实行国库集中支付后,预算资金的拨付方式和程序发生了变化，所有资金归属国库,削弱了单位资金的调度权，日常财务管理已不再涉及资金管理,预算单位的财务支出取决于年度预算和用款计划,这就要求部门预算必须完整、全面、准确,突出了预算的中心地位,强调了预算的约束力,单位财务管理重心由资金管理转向全面预算管理。

　　（二）财务管理的模式由简单的核算型向复杂的管理型转变

　　财务管理的职能主要为核算、监督，但监督职能往往不能落到实处。实行国库集中支付，财务部门对每笔资金的使用从预算、月度计划到使用都要参与，在参与过程中有利于及时实行监督，有利于财务部门监督职能的更好发挥。财务部门从资金使用角度参与管理，其职能由核算型向管理型转变，在时效上变以前的事后管理为现在的事前、事中和事后管理。

　　（三）财务支付方式由单一支付变为网络支付

　　过去单位在使用财政性资金时，都是由财政部门或上级主管部门将财政性资金先拨入各预算单位银行存款账户，然后在支出发生时通过银行转账或支付现金的方式将款项支付给收款人，支付都是经过财政—单位—服务或经销商。实行国库集中支付各预算单位主要是通过国库集中支付系统将资金支付给收款人，而无需经过预算单位，减少了支付环节，由资金流变为信息流，由预算单位单一支付变为财政网络支付，从根本上改变了各预算单位原有的财务支付方式。

　　（四）财务管理目标由最基本的防错避漏转向更高要求的合理科学预算

　　实行国库集中支付前，区财政部门对财政资金的使用缺乏事前和事中监管。实行国库集中支付后，财政性资金在未发生实际支付前，都以指标和计划额度的形式存放在国库单一账户体系中。在实际发生支出时，除小额的授权支付外，财政部门对大多数资金支出都实施全过程实时监控，财政监管“关口”前移。这就从制度和机制上有效地防范各种违法违规问题，保证了财政性资金的安全性，同时也促使预算单位的财务管理逐渐向合理科学预算转变。

　　二、国库集中支付制度对预算单位财务管理的积极意义

　　对于纳入集中支付管理的预算单位，在改革方案中明确规定“保持预算单位资金使用权、财务管理权和会计核算权不变。”在实际的运行中，支付机构也是按照“责权不变、集中支付、分户核算、封闭运行”的办法进行管理。虽然在理论上预算单位的“责权不变”，但国库集中支付模式对单位财务管理还是有很明显的积极作用：

　　（一）有利于加强对单位财政资金的统一调度和管理，能充分实施财政事中和事后监督，从源头上规范财政资金的使用，杜绝截留和挪用现象；

　　（二）有利于加强对财政资金的管理和监督，减少资金在单位账户上的滞留时间，提高资金的使用效率；

　　（三）有利于预算单位调整财务管理体制，进一步理顺财务管理关系，促进财务部门与各业务部门的工作协调，加强财务部门与各业务部门的关系，提高财务部门的地位。

　　（四）有利于主管部门（或一级预算单位）通过年度预算和月度计划的审批和控制，加强对下属的独立单位（或二级预算单位）财务的管理和监督。

　　三、目前国库集中支付模式下，预算单位财务管理存在的问题

　　上面已经讲到实施国库集中支付后，行政事业单位三权并没有变化，但由于财政资金支付、监督和审批方式的变化也使单位财务管理面临一些问题：

　　（一）部门预算编制的高要求增加了财务管理的复杂性，而单位领导对财务管理的理念还停留在仅仅满足于财务会计或预、决算的核算

　　国库集中支付制度规定“有预算才有支出”，区分预算内、外不同的资金来源，区分不同的类、款、项等资金渠道并规定类款项之间不可以调剂使用。如果预算编制不全，用款项目及数额的漏报、少报，有可能造成单位必须开支的费用无法报销。由于单位普遍出现预算编制比较粗糙，存在较大的随意性，一部分资金未纳入部门预算等现象，待到实际要支付才发现预算不足或出现类款项目混乱，部分单位只有通过频繁调整用款计划经济科目才能支付款项，增加了单位财务管理的复杂性。

　　预算单位对财务管理的重视程度不够，单位领导对财务管理的理念停留在做“财务报表”、“预算报表”和“决算报表”上，对国库集中支付制度的这种全新的管理模式，认识不够到位。一是单位分管财务的领导非专业性居多，即懂财务又能全面掌握单位业务的分管领导比较缺乏，往往都是按以前管“资金”的办法在管理，没能在思想上认识到“预算指标”的重要性。二是财务部门与其他业务部门脱节的现象比较严重，往往财务人员对本单位支出情况的掌握比较被动，预算和计划的准确性无法保证。

　　（二）由于预算约束力的加强，预算单位财务的机动灵活性受到了较大的制约，有一定的抵触情绪

　　由于国库集中支付增加了财政支出的透明度和规范性，国库集中支付和资金的分配由批复的预算额度完全控制，预算额度又由批准的月度用款计划进一步得到分解和确定。实行国库集中支付制度后，单位资金的自主权受到一定的限制，由于财政预算调整的操作步骤较多，因此在大多数预算项目上单位基本上没有调整的余地，加上单位对国库集中支付制度的宣传学习不够，出现了对该项改革不理解的现象。单位对国库集中支付的抵触情绪将制约财务管理职能的发挥，造成了预算单位财政资金使用计划和进度的不合理。

　　（三）国库集中支付制度改革的配套措施、规章制度建设相对滞后

　　国库集中支付制度是一项涉及面广，运行复杂的系统工程，实行国库集中支付制度改革后，行政事业单位的预算管理、会计核算模式和具体方法、资金支付方式及银行账户管理等发生了较大的变化，原在执行、使用中的法律、法规、规章制度已不适应新形势的需要，不适应单位的发展现状和国库集中支付改革的要求。

　　对财政部门而言，这个系统不光单纯地涉及到指标、计划的下达和支付流程这些基本功能，还体现在预算项目的精细化管理、公务支出的有效控制、政府采购的效率化以及支付数据的合理化运用等等配套制度；对预算单位而言，涉及财务、资产、人事、基建等多个业务部门，一些专业部门还涉及部分专业领域，原有的与之相关的管理办法和规章制度已不能满足改革的要求，需要尽快完善。

　　（四）人员素质低导致单位财务管理基础薄弱，单位会计人员综合业务素质有待提高

　　实行国库集中支付后，由于管理方式和支付方式的转变，对单位财务管理人员提出了更高的要求。一方面由于预算安排对经费和支出的制约作用，要求预算单位会计人员不但具备财务会计及管理会计的相关知识，而且要对单位的业务有一定的了解，才能对单位可能发生的情况进行科学规划和预测，为单位预算管理奠定基础。另一方面，计算机和网络的广泛应用，要求会计人员必须具备一定的现代信息技术，熟练软件操作，才能不影响到国库集中支付业务的正常办理。预算单位所配备财务人员有相当部分不是专职会计，有些甚至对财务专业知识不够了解，即使是一些经验丰富的老会计，由于国库集中支付是新生事物，需要学习改变的地方也有很多。但一般的财务人员缺乏学习新知识的动力，仅将工作停留在财务核算模式,忽视了其参与单位财务管理的作用，导致财务人员财务管理基础知识存在先天性的不足。

　　（五）国库信息的管理系统还不够成熟，单位预算财务管理电子化、网络化建设落后

　　国库集中支付信息系统在实际运用过程中有所欠缺，功能还不够完善。国库集中支付优势的实现不应该仅仅表现在整个财政资金运行流程的完成上，更重要的应该体现在对财政资金全方位的监控以保证国库支付数据的准确性，以及如何在此基础上对这些支付信息的合理利用上。而现有的国库集中支付信息系统在实际运用过程中发现有所欠缺，功能还不够完善，不能满足国库集中支付的全部要求，没有真正做到事前、事中和事后的全方位监控，在对支付数据的整合利用上也缺乏想法。

　　作为预算单位来说，实行国库集中支付制度后，财政、预算单位、国库和代理银行之间均通过网络系统来实现业务操作，因此必须要建立一个与之兼容的现代化财务管理系统，以便及时准确报送、反馈有关财政资金使用和管理信息。不少单位普遍存在国库支付电子信息平台建设滞后及会计信息化水平不高，或由于技术问题无法与财政信息系统对接。部分业务较为复杂的单位，目前的支付系统软件不能满足单位的业务需求，需借助于其他商业软件进行辅助核算，增加单位账务核算工作量。

　　四、完善预算单位财务管理的对策

　　国库集中支付是一项全新的工作，对于预算单位的财务部门来说，如何根据本单位的实际情况建立一套适应国库集中支付模式的财务管理模式，是当前最为迫切的一项创新性基础性工作。在此实施过程中必然会出现许多新情况和新问题，需要不断加以规范和完善。

　　（一）转变财务管理理念，财务管理要在核算和反映的基础上加强管理职能，真正做到财务管理职能的回归

　　财务管理的职能要实现从单纯的会计核算型向综合管理型转变，一是要更新观念,提高认识，单位领导及财务人员要从传统的理财思想和方法中转变过来，重视财务工作的重要性；二是要立足于加强单位财务管理的出发点，强调财务工作和业务工作的有机结合，实现财务管理工作的前瞻性，确保预算和计划的准确性；三是结合单位实际，建立全面、科学的财务分析系统，合理利用和分析以往的财务支出数据，为领导的决策当好参谋。

　　（二）细化预算，完善编制，提高预算执行力度

　　一是预算单位应进一步增强预算编制的真实性、准确性。在准确把握本单位业务运行规律的基础上，认真分析历年财务数据，充分预测下年度的实际运行情况，为合理编制预算提供依据。二是加强资金使用的计划性，单位内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合，财务人员根据实际用款进度编制合理的用款计划，将授权支付和直接支付的每项明细支出都纳入预算，准确、及时报送用款计划，使资金严格按计划支付，杜绝无预算的支出，维护预算的严肃性。三是财务部门要对预算执行全过程进行监督管理，进一步健全保证资金安全的运行机制，树立行政理财观念，以预算促项目，加强预算执行管理，提高资金使用的安全性、规范性。

　　(三)加强预算单位内部控制制度的建设，合理设岗，健全制度，完善内部管理制度

　　一是单位财务部门内部应结合本单位实际，对国库集中支付业务各环节合理设置岗位,明确岗位职责任务，由不同的财务和管理人员分别负责支付软件计划管理和支付管理的录入和复核工作，各种专用票据和印鉴（包括每人的ukey和密码等）都要按照内部牵制的制度保管和使用。二是要建立配套的内部核算制度和财务管理制度，应对原有的内部管理制度进行修订、完善，建立健全各项内部财务管理制度，具体包括内部职能岗位分工、财务审批制度、财物保管制度、费用报销开支标准等一系列制度，并不断完善。三是要认识到国库集中支付工作是一项政策性、行政性很强的工作，在实际工作中，要使行政业务人员和财务人员共同做到有法可依、有章可循。在平时的工作中，要加强财务监督管理工作的宣传，务必把财务监督管理的工作贯彻在平时的业务工作中去，为提高财政资金使用的合法性、效率性和效益性提供制度保障。

　　（四）单位财务人员应提高要求，正确认识，加强学习，切实提高财务管理水平

　　实行国库集中支付后，管理方式和支付方式转变，财务管理人员在原有的财务会计知识上，还需要学习和具备的新能力有：

　　1、由于预算对经费和支出的制约作用，要求财务管理人员要熟悉财政预算的相关流程和各类规定；

　　2、由于计算机和网络的广泛应用，要求财务管理人员也必须具备一定的现代信息技术管理经验；

　　3、由于预算和计划准确性的要求和业务工作息息相关，还需要财务管理人员具备一定的协调和沟通能力，并熟悉本单位的业务流程。

　　因此，各预算单位首先要调动单位的财务管理人员的学习积极性和主动性；其次要合理配备财会机构和人员：可通过选调、公开招考具有财务方面专业知识、有一定计算机操作能力的专职财务人员，把具有较高业务素质和较好职业道德的财务人员吸收到财务岗位上来；再次作为财政部门要加大培训教育力度，协助单位加强对财务人员的培训与管理，举办有关业务知识和操作培训，进一步提高财务人员整体素质和参与单位财务管理的能力。

　　（五）继续完善国库信息管理系统，提高会计信息化程度，尽快实现国库信息和财务会计信息化处理的链接，加快国库数据和会计信息合理开发利用的步伐

　　会计信息网络化是国库集中支付的必要条件和技术手段，财政部门一方面应积极主动查找软件存在的问题，及时修复软件漏洞，进行软件升级；另一方面应积极开发国库系统的各项配套功能，特别是动态监控和国库数据二次开发利用。区财政在今年进行了财政国库数据和单位财务软件的对接工作，估计明年就要开始推广。

　　预算单位也需加快信息化建设步伐，提高系统的安全性和稳定性，实现信息资源共享，实现从“会计电算化”向“会计信息化”的过渡。同时要增强财务人员的用户信息保密意识,各角色操作人员要经常更改用户密码,强化安全防范意识，一旦发生系统异常，要及时反映，并采取必要措施，避免造成损失。

　　总之，国库集中支付模式已经彻底打破了原来的单位以“资金”为主的财务管理模式，对于这种预算单位财务管理新模式的摸索和提高，不光仅仅是财政部门的工作。作为以财政拨款为主的行政事业单位必须解放思想、与时俱进，进一步提高单位财务管理水平, 积极探索适应改革需要的财务管理模式，相信通过各方的共同努力，一定会使江北区的财政国库管理制度改革不断地推向前进。

　　作者：江北区财政局