摘要：按照小农水重点县建设要求，我市高效节水灌溉项目建坚持“民办公助”，突出农民主体地位，以“三个三”为抓手，全面推进项目建设和建后管护。

　　攀枝花市地处四川省西南角，属南亚热带“岛状”立体气候，旱雨季分明，是全省老旱区，旱灾是羁绊攀枝花农业发展的主要障碍，做好高效节水这篇文章，提高水资源利用效率，一直是省委、省政府以及省级相关部门的牵挂。在省里的关心支持下，2011年，米易县被确定为全省唯一的小型农田水利重点县高效节水灌溉项目建设试点县，2012年盐边县和仁和区也纳入了试点范围。市委、市政府紧紧抓住这一重大机遇，推进实施“全域灌溉”战略，把发展高效节水农业作为国家现代农业示范区建设的重要抓手，组织和带领全市人民掀起了一场由传统大水漫灌向现代节水农业转变的历史性变革，为全市农村经济社会发展注入了新的活力。
　　一、以高效节水为推手，促进农村经济社会的全面发展
　　高效节水灌溉项目的实施，提高了水资源的利用率，使有限的水量发挥了最大作用，推进了农业灌溉现代化，促进了土地流转、规模经营和结构优化，为发展现代特色农业，促进农民增收，全面实现小康社会创造了条件。
　　（一）经济效益凸显
　　1.推进了资源节约和灌面增加。项目实施前全市有效灌面41.59万亩，灌溉水利用系数为0.43;项目实施后,全市有效灌面增至44.84万亩，新增节水能力1069万方，项目区灌溉水利用系数升至0.83，节本增效成果显著。
　　2.促进了农业增效和农民增收。高效节水灌溉项目为干旱季节农作物生产提供了用水保证，既增加了项目区农业产量和农作物产值，又促进了项目区农民增收。据统计，两年来全市高效节水灌溉项目受益人口达6.68万人，占全市农业人口的12.91%，增收总额达到10,076万元。
　　从典型调查分析看，高效节水项目尤其在干旱或重旱年景，效果更加明显。以2011年为例，米易县白马镇杨家村实施高效节水灌溉项目后，大力发展早春蔬菜，并实现了规模化种植，亩均番茄产值近4万元，比采用传统的渠道漫灌增加约2万元；又以丙谷镇雷窝村为例，实施节水灌溉前，种植的葡萄亩均产值为4.2万元，实施高效节水后，亩均产值达到了6.4万元，个别地块达到了8万元以上，增收效益十分明显。
　　3.引导了结构调整和产业升级。节水灌溉项目带动了全市农业产业的发展，项目区群众立足资源优势，适应市场需求，按照“春提前，秋延后”的思路，强化品牌化和组织化建设，倾力打造以早市蔬菜、早春枇杷、晚熟芒果为主的特色农业示范基地，加速了特色农业建设步伐，推进了农业向商品化、专业化、基地化、集约化转变，促进了农业产业结构的调整。
　　（二）社会效益明显
　　1.密切了干群关系，构建和谐新农村。在项目建设中着力强化政府部门服务意识，充分调动农民的积极性，主动加强与农民的联系，和群众共商项目建设，让老百姓做主，加深了群众对党员、干部的了解，增进了党政干部与人民群众的联系，密切了党群、干群关系，提高了党和政府在人民群众中的威信和诚信，同时以效益为前提引导农民主动开展民主议事，既提升了农民群众参与议事的能力，又有效化解了村民之间的农事纠纷，促进了农民群众与政府携手共建和谐新农村。
　　2.促进了服务体系建设，提升合作组织能力。项目县（区）积极构建以基层水利服务机构、农民用水合作组织和准公益性专业化队伍为主要内容的基层水利服务体系，通过队伍建设着力解决了体现高效节水项目效益的“最后一公里”问题。同时，通过政府引导、能力培训等举措，推动了项目区农民用水合作组织的发展，使用水组织对受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解以及末级渠系建设和后期管护等方面的应对能力得到较大提升，培养了一批懂项目、会管理的基层干部和专业人才。
　　（三）生态效益彰显
　　1.转变灌溉用水模式，实现水资源科学利用。以浇灌芒果为例：漫灌浇一亩芒果需要400方水，实施高效节水灌溉技术后，一亩地只需要40～80方水。变传统漫灌模式为高效节水灌溉模式，变无偿用水为有偿用水，农民用水意识逐步改变，自觉节约用水成为农民习惯，促进了有限水资源的科学利用。
　　2.完善灌溉设施，促进生态环境改善。通过蓄水池、山坪塘、沟渠、提灌站、输配水管道等高效节水灌溉项目建设，农田水利基础设施进一步完善，工程措施有序引水，并且能在雨季储存雨水，以便旱季使用，避免了水资源的过度利用，促进了特色农业可持续发展。工程实施后，灌溉水量易于控制，灌水均匀，防止了水土冲蚀，土壤硬结，土肥退化，保持了土壤特定的水份运动和盐份平衡，避免了土壤产生盐碱化，通过高效节水灌溉设施实现科学施肥、施药，减轻了农业药肥对土壤破坏力，改善了生态环境，提高了生态效益。
　　二、以民办公助为抓手，构建科学规范的项目建管机制
　　按照小农水重点县建设要求，我市高效节水灌溉项目建坚持“民办公助”，突出农民主体地位，以“三个三”为抓手，全面推进项目建设和建后管护。
　　（一）突出三个保障
　　1.组织保障。市委、市政府成立了市级高效节水灌溉项目协调推进领导小组和高效节水灌溉建设管理办公室，加强对县（区）的指导和督促。项目实施县（区）均成立了项目领导小组，下设组织管理、技术指导、财务监督、工程验收、后勤保障等办事机构，为高效节水灌溉项目的实施提供了有力的组织保证。
　　2.技术保障。在依托中国灌溉排水发展中心进行实施方案编制和技术指导的基础上，项目县区政府还聘请市农林科学院的专家适时进行现场施工技术指导，并在各项目乡（镇）分别安排2名水利技术人员开展巡回指导，设备供应企业也安排管材及设备安装技术人员进行指导，为项目实施提供了有力的技术支撑。
　　3.资金保障。2012年，中央和省级7100万元财政资金到位后，市县两级财政及时安排了承诺的5400万元建设资金，四级财政资金共计12500万元；同时，积极发动项目区群众筹资筹劳3386万元。财政资金和群众自筹资金的及时足额到位，为项目实施提供了强有力的资金保障。
　　（二）建立三个机制
　　1.项目建设管控机制。在建设过程中，广泛推行村民自建自管的方式，实行村民、专家、政府“三位一体”的项目建设管控，由村民代表、农民“土专家”和党员组成村民质量监督小组进行质量监管。仁和区还推行了从下年度项目实施乡（镇）抽调大学生村官直接到项目区工作学习并监督工程建设质量的制度。各项监管措施的到位，确保了建设进度和建设质量。
　　2.项目建后管护机制。在工程建设之初，各项目村就按灌溉系统明确管护主体，每个系统确定1～2名管护责任人，参与项目建设、管护制度的研究制定及项目工程完工后的移交管护；项目完工后，按照灌溉制度定时定量供水，严格水成本核算，按照专合组织管理（如盐边桐子林镇鸿鹄专合社）、用水者协会+系统组+农户管理（如米易草场乡龙华村）、用水者协会+农户管理（如仁和大龙潭乡混撒拉村）、种植大户（公司）管理（如米易湾丘乡绿源种植公司）、村组联户管理（如米易新山乡坪山村）、农户管理等几种管理模式和计量收费、按亩收费、按树的株数收费、按亩+按株收费等多种形式，确保工程长期发挥效益。同时，县级财政通过以奖代补，为每个项目村安排2～5万元/年的管护经费补助，这种以用水者缴费为主、政府适当补助的管护经费筹集方式，为项目持续效益的发挥奠定了坚实的基础。
　　3.项目资金监管机制。项目县（区）都制定了专门的资金管理办法，对高效节水灌溉项目资金使用范围、原则、补助环节、补助标准、报账管理、资金拨付、资金监管、建管机制、资产权属、公告公示等作了制度性安排和具体规定，并严格执行，确保专账管理，专款专用。实践中，米易县还全面实施了高效节水灌溉项目“六卡”制，即建设任务明白卡、投劳筹资明白卡、补助发放明白卡、资产权属明白卡、交接明白卡、绩效评价卡。
　　（三）注重三个结合
　　1.与特色产业相结合。县（区）在项目实施中，将高效节水灌溉项目与当地的优势特色农业相结合，紧紧围绕早春蔬菜、特色水果、优质干果等高附加值的优势产业，科学确定实施区域，并通过项目的实施助推特色优势产业基地扩大规模，带动农民增收，提高投入产出效益。
　　2.与涉农项目相结合。项目建设注重与水利、交通、农业等其他专项资金项目的对接，强力推进项目和资金整合，集中资金、集中资源，按照成片推进、整体打造的原则，最大限度放大资金使用效益和示范作用，提高了财政资金的使用绩效。
　　3.与抗旱减灾相结合。我市在高效节水项目的布局上，重点突出干旱缺水乡村，在实施节水灌溉的同时，着力解决干旱区生产、生活用水等群众关注的难点问题，让有限的水资源发挥出重大的经济和社会效益，促进项目区产业发展和群众增收。
　　三、从山区实际出发，着力探索创新节水灌溉的新经验
　　按照山区高效节水项目建设内在要求，我市坚持因地制宜、因势利导，高起点规划、高标准建设、高水平管理。通过两年实践，摸索出了符合山区特点的项目建设管理经验。
　　（一）坚持统一规划
　　山区高效节水项目建设关键是要有一个科学合理的规划，为此，我市以县为单元，委托中国灌排中心，编制高起点的项目建设规划。
　　1.突出规划的“五性”。即：规划的科学性，要重点解决缺水地区的农业灌溉问题；产业的基础性，要以产业为支撑，体现项目实施的效益；项目的示范性，要以项目实施带来的劳动力的节约、经济效益的显著提高，来激发群众的热情，发挥项目引领示范性；群众的积极性，在宣传的基础上，要把项目区群众的积极性，作为项目区域选址的重要依据；效益的综合性，通过项目的实施，不仅要解决我们项目区群众的生产生活用水问题，还要促进项目区人民群众生活的改变及生态环境的改善。
　　2.突出规划的“五衔接”。即：高效节水灌溉项目规划要与农田水利实施建设规划相衔接，要与新村规划相衔接，要与产业发展规划相衔接，要与乡村道路建设规划相衔接，要与社会事业发展规划衔接。
　　（二）坚持群众主体
　　高效节水项目的推进，群众的积极性和参与度是项目能否顺利推进的关键。在坚持群众主体地位上，我们重点抓好两个关键环节。
　　1.搞好组织发动。在项目启动的第一时间，通过群众大会、墙报板报、广播电视等多种方式，进行政策宣讲和前景分析，让群众明白项目建设内容、建设方式、补助标准、补助环节、资产权属以及筹资出劳等群众最为关切的热点问题，赢得了项目区群众的广泛参与，为项目的顺利建设和后期的运行维护奠定可靠的群众基础。
　　2.推行民办公助。建立以“农民自愿、农民主体、竞争立项、公开透明”的民办公助机制。在规划中充分尊重农民意愿、采纳基层意见，让规划紧密契合群众需要；在建设中充分发挥农民的主体作用，引领群众全过程参与项目建设；在项目监管中，充分发挥农民群众现场监督、互相监督的作用，对工程质量、数量、资金使用等关键环节，实行村民监督小组、专业监督组织、县乡行政审核三重监督，确保工程数量达标、质量优良、资金使用规范。
　　为此，米易县全面推行了“六卡”管理，即向建设户发放“项目建设任务明白卡”明确工程名称、建设地点、建设内容、资金来源，发放“农户投劳筹资明白卡”明确农户投工投劳、筹资情况，发放“补助发放明白卡”明确国家补助物资、资金发放情况，发放“项目资产权属明白卡”明确项目财政资金形成的资产权属、受权份额情况，发放“项目交接明白卡”明确项目竣工验收、项目移交、后期管护措施，发放“项目绩效评价卡”了解项目运行状况、效益发挥情况。
　　（三）坚持机制创新
　　为保证项目的顺利推进和长期效益的发挥，必须改变传统的项目建设和管护方式，在项目建管中，基层干部群众敢闯敢试，闯出了一条示范路，试出了一套好经验。
　　1.创新工作方式。各级干部放下权威，摒弃大包大揽、强性安排项目的传统群众工作方式，以“民办公助”方式推进高效节水灌溉项目建设，主动加强与农民的联系，和群众共商项目建设，让老百姓做主。“不要部门权力，而要党和政府的影响力”。在实践的基础上，探索出了“高效节水项目建设七步工作法”，即：进村入户听民意、政策宣讲增共识、效益比较除顾虑、民主议事重主体、竞争立项定项目、多方监督保质量，为项目建设奠定了良好的群众基础。
　　2.实行竞争管护。建设是基础，管护更关键。按照“谁受益、谁管理”原则，我市普遍采取了四种管理模式，即专业合作组织管理模式、用水者协会管理模式、家庭农场管理模式、村组联户管理模式。在此基础上，米易县探索实施了竞争管护机制：由会员大会以公开竞选的方式产生用水管理员，有管护意愿的村民在村民会议上陈述管护方案、交纳保证金，村民举手表决，择优选用管户人，管护员每年通过竞选方式更换，工资按照竞选结果向社员收取。管护员在日常管理中不履行职责的，占三分之一的用水者提议可以召开临时会员会，重新竞选管理员，扣减保证金，不予支付相应的工资。
　　3.推行有偿用水。为进一步转变群众用水观念，树立节约用水意识，项目区实行了有偿用水制度：在项目建设中配套了水量计量设施的，按实际用水量收取水费；未安装计量设施的，按照面积或水果株数征收水费。收取的水费由用水协会统一管理，全部用于高效节水项目的后期维修及管护。
　　4.试行保证金制度。为顺利推进项目建设，部分项目区经群众大会决定，建立项目群众投入保证金制度。受益群众按照种植面积每亩600元（即每株10元）的标准，缴纳项目建设保证金，由各组负责人收取，在信用社开设账户另存；项目建设中自建工程如果不愿意建的用保证金请人出工，建设完毕按照投工多少与村里进行结算。保证金制度视为参加项目建设的一个要件，如不缴纳视为不愿意实施高效节水灌溉项目，不能享受高效节水灌溉项目的成果，确保了群众筹资筹劳落实到位。
　　（四）坚持灌溉技术集成
　　为促进项目效益的最大化，按照因地制宜的原则，我们始终坚持灌溉技术集成。在灌溉方式的选择上，做到微灌、喷灌、管灌有机结合，布局科学，实现项目区全域节水灌溉。在山区地形自压灌溉区，按照上下高度差不同，离调蓄水池高差10米内的设计为管灌，高差10米至15米的设计为滴灌，高差15米以上的区域设计为微喷、滴灌、小管出流等微灌形式；在河谷平坝区，多采用打井提水加压微灌；在区域面积大，种植品种统一的区域设计自动控制系统，实施自动灌溉。其次，在实施工程节水的同时，采用塑料薄膜、草料、树叶等覆盖物覆盖灌水区域，减少蒸发损失。这些技术的集成和运用，为提升节水灌溉效益奠定了基础。
　　（五）坚持全程督察考核
　　市县两级建立了目标责任制和责任追究制，一方面，强化对项目的督导力度，每月定期进行督办，进度开展情况和督察情况每月一报，并将项目的实施纳入市对县（区）政府以及县对乡（镇）的目标责任考核，以便把握好时间节点，按期优质完成项目建设；另一方面，推行责任追究，包括工作责任追究、质量责任追究和资金管理责任追究，从市县以及基层管理的层面完善各项规章制度，确保资金安全。
　　四、瞄准全域灌溉目标，推动高效节水项目的纵深发展
　　山区高效节水项目建设是一项全新的工作，深受项目区群众的拥护。我们将在前期试点的基础上，进一步加大工作力度，创新运行机制，在全市范围内，不断拓展节水灌溉项目的覆盖面，把这项功在当代、利在千秋的好事办好、实事办实。
　　（一）创新准入机制。建立建设队伍、建设管材采购的市场准入制度，杜绝挂牌公司冒牌运作。加强节水产品监管，规范节水管材、设备的采购，建立市场准入机制和黑名单制度，保证只有满足工程要求的合格产品进入工地。并切实加强项目监督检查、考核评估，并建立奖惩机制，杜绝买资质、挂牌公司进入攀枝花节水灌溉市场。
　　（二）创新建管机制。继续探索水利工程产权确权制度，变设施为有形资产，变资产为资本，把节水灌溉建设所形成的设施，移交给农村专业合作组织、农民用水协会和农民自己管理，作为农村专业合作组织、农民用水协会和农民自己的资本，解决长期维护和农村融资难问题。
　　完善推行用水计量和阶梯水价制度。在水资源匮乏的地区及实施提水灌溉的节水灌溉项目区，探索推行用水计量和阶梯水价制度，建立起以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用的累进加价制度，完善以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的经济激励机制，通过总量控制、定额管理等措施，建立倒逼机制，力促群众节水，使有限的水量发挥最大的经济社会效益。
　　（三）创新管控机制。加强建设质量管控，建立起村民监督小组与政府购买专业化服务监督相结合制度。探索政府购买专业化的节水灌溉服务机构或以乡（镇）为单位组建节水灌溉服务等专业化服务组织，对节水灌溉工程建设实行规划、设计、安装、管理、技术培训等一条龙服务，保证节水灌溉工程的建设质量和效益的长久发挥。
　　（四）创新奖惩机制。在小农水专项资金外安排一定资金，继续支持探索高效节水灌溉项目建设民办公助的新的实现形式。在完善先建后补办法、明确补助标准的基础上，制定统一技术标准，鼓励大户、联户、农户等多种所有制主体自主发展高效节水灌溉，政府统一组织验收，验收合格的，按照统一补助标准兑现补助金额，实现高效节水灌溉由政府主导试点示范，向政府规划和技术指导、资金支持引导、群众自主发展的转变，实现节水灌溉技术的推广应用。

作者单位：攀枝花市财政局