为了进一步提高行政事业单位内部管理水平和风险防范能力，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，维护社会公众利益，财政部于2012年发布了《行政事业单位内部控制规范》，这表明行政事业单位内部控制逐步得到相关部门的重视。作为事业单位组成部分的高校也在该规范的适用范围之内，但是，高校既区别于行政单位，又不同于其他事业单位，因此，结合高校的特点，探讨《行政事业单位内部控制规范》在高校中的应用就显得尤为必要。

一、高等学校的特点

高校是一个特殊的非营利性组织，由于近年来高校体制改革，我国高校呈现出一些新的特征。

（一）非营利性组织。高校不同于企业以经济利益为导向，追求利润最大化，它具有“传播知识、培养人才、科学研究、服务社会”四大职能，是非营利性组织，不能用利润来衡量高校政绩，高校提供的产品是公共产品，它的使命主要是通过增强自身综合能力、提升核心竞争力和提高自身社会声誉，为社会培养优质人才、提供科研成果和服务。

（二）资金来源和用途多元化。随着教育体制改革的进行，高校自主办学权扩大，其经费来源和使用方面均呈现出多元化和复杂化的特点。除国家财政补助外，高校资金来源主要是学生学费收入，此外还可以通过银行贷款、校办企业、联合办学、社会各界捐款、各类培训收入等渠道筹措资金。与此同时，高校业务活动日趋复杂，如教学科研、采购、对外投资、合资、创办校办企业等，资金使用也涉及到教学科研、物资采购、后勤保障、基建、产品生产等各方面（张洪东，2011）。

（三）行政管理与学术管理并重。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，由校党委统一领导学校工作，制定学校重大方针、政策；校长是学校的法定代表人，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作，实行党政联合管理的行政管理体制。同时，虽然高校会根据自身发展需要设立一些校办企业，但教学科研仍然是高校的重点和核心，学术管理也不容忽视。总之，高校要统筹规划、协调发展，使行政管理和学术管理齐头并进、相辅相成、共同发展（王晓莉，2011）。

二、高等学校内部控制现状

（一）管理层内部控制意识淡薄，内部控制制度不完善。长期以来，高校领导受传统观念、方法和理论的影响，只注重教学质量和科研成果，缺乏高校经营管理理念，对内部控制的认识还停留在内部牵制或会计控制的阶段，认为内部控制只是财务部门和审计部门的事。教职工、学生等利益相关者参与学校管理的意识薄弱，积极性不高，即使有些高校制定了较为系统的内部控制制度，但执行不力，权力超越了制度，领导带头违反内控制度，上行下效，导致内部控制规范成为一纸空文，流于形式，缺乏应有的刚性和严肃性（佘艳苹，2012）；也有些高校内部控制体系设计得不合理，或过于理想化，不切合实际，或跟不上外界环境的变化，发现问题不能及时进行反馈和纠正，也不能根据管理者的需要对现有的制度进行改进和完善，使得制度不具有可操作性。

（二）缺乏风险防范意识和风险评估机制。过去，我国高校一直靠财政拨款、按计划指标招生、学生毕业后按计划分配，基本上不存在风险。近年来，各高校大规模进行基本建设，如建造新教学楼、宿舍、行政楼等，资金需求量与日俱增，渐渐不能满足新校区的筹建、运行需要，高校的财务压力越来越大，资金出现缺口。于是，向银行贷款就成为高校筹集资金的主要方式，高校借款比例大幅攀升。但是，贷款办学不仅为高校带来了建设资金，同时也带来了风险。由于风险防范意识淡薄，没有建立完善的风险评估机制，高校领导没有认识到盲目扩张和贷款所带来的财务风险，也没有制订合理的资金使用和还贷计划，致使其背上沉重的债务负担，影响高校的正常运作，破坏高校的名誉，在社会上造成不良影响。

（三）控制活动薄弱。近年来，各高校普遍存在这样一种状况：财会人员专业水平不高，大多只会也只重视最基础的借贷、记账等；预算管理不完善，执行力度不强，预算编制随意性较强，任意调整预算、突破预算，没有按预算去认真执行；实物资产管理混乱，流失、浪费、毁损现象严重；也没有建立针对基本建设项目的议事决策机制和审核机制等。这些都表明了高校在控制活动这一环节比较薄弱，没有制定出完善的内部控制制度。

（四）信息沟通渠道不畅。目前，我国某些高校信息沟通渠道不够畅通，各部门各自为政，不能实现资源共享，形成信息孤岛；管理者不能迅速、全面地了解学校的现状和发展趋势；教职工和学校利益相关者也无法及时获取准确的相关信息，不能遵守内部控制制度，并及时反馈其效果，导致有令不行、有禁不止，使得内控制度徒有虚名。

（五）监督不力。与其他事业单位不同，高校是以为社会提供科研成果和服务、输送高级人才为目的的非营利性组织，不需要向外界公布其财务信息，社会公众也很少关注高校的内部控制，导致社会监督不力；另一方面，我国高校审计人员综合能力普遍偏低，没有掌握先进的内部审计方法，这在一定程度上削弱了内部审计的监督力度。

因此，在研究高校内部控制时，可以借鉴企业内部控制（宁宏茹，2006）。而高校呈现出的特点及其内部控制现状决定了高校内部控制自有其特点，所以，在实施高校内部控制时不能简单的采用《行政事业单位内部控制规范》。

三、执行《行政事业单位内部控制规范》，加强高校内部控制

借鉴《企业内部控制基本规范》及其配套指引，将《行政事业单位内部控制规范》用于高校内部控制建设，可以保障各高校财产物资的安全完整，提高高校管理水平，保证高校会计信息真实可靠，有效防范舞弊和预防腐败，使高校稳定、有序的发展。

（一）控制环境。在一定程度上，高校领导的态度影响着内部控制体系的运行及效果。领导要以身作则，自觉加强现代高校经营管理理论相关知识，将经营管理理念纳入内部控制建设的范畴，提高教职工自身的专业技能和综合素质，使员工自觉遵守和维护内部控制制度。同时，大力开展校园文化建设，营造一个良好的内部控制氛围，完善人力资源政策，注重培养、吸引、留住人才，尤其是高级管理人才，建立以人为本的高校内部控制体系。

（二）风险评估。高校应当建立经济活动风险定期评估机制，领导要强化风险防范意识。一方面，通过科学预测资金需要量，合理确定贷款的规模、期限，举债适度，制定切实可行的还款计划，合理规避财务风险；另一方面，应该针对风险控制点，建立有效的风险控制系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，合理确定风险应对策略，对风险进行全面防范和规避（周昕，2009）。

（三）控制活动。

1.贯彻不相容职务分工的原则。虽然《行政事业单位内部控制规范》中多次提及“不相容职务相互分离”，但重点不突出，显得杂乱无章，没有条理。不相容的职务要求两人或两人以上分工负责，如出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作，如果由一个人担任，极易发生错误和贪污舞弊行为。这是高校内部控制中最容易出现纰漏的地方。对此，高校要严格执行“不相容岗位相互分离制度”，合理设置会计及相关工作岗位，明确其任职资格，划分其职责权限，形成相互牵制的机制，完善高校内部控制。

2.提高预算管理水平，加强预算控制。如前文所述，高校资金来源和使用渠道呈现多元化的趋势，涉及到高校日常经济活动的方方面面，若不制定预算管理制度，合理使用资金，可能会给高校带来一系列的经营和财务风险，制约高校的发展。因此，《行政事业单位内部控制规范》规定，高校应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，严格有效执行预算，加强决算管理和预算绩效管理，使内部控制活动正常进行，实现高校短期经营目标和长期决策目标。

3.完善物资采购制度。高校物资采购种类多、数量大、耗资多，容易出现采购零散、无序、暗箱操作等行为，滋生贪污受贿现象。为了防止和减少腐败行为，合理利用采购经费，保证高校日常活动正常进行，应建立健全物资采购制度。在《行政事业单位内部控制规范》中，着重突出了对政府采购业务的控制，但就高校来说，一般物资由采购人员负责，只有属于政府采购范围内的物品，才会按照规定报请政府采购，且高校普通物资采购占大多数。因此，在高校内部控制体系中，应建立一般物资采购制度，使高校物资采购程序化、规范化、制度化，保证其采购活动有条不紊的进行。

4.加强资产控制。高校固定资产数量多、金额大，涉及到教学、科研、管理、后勤等各个方面，如房屋土地、教学设备、图书、交通工具等。但是，目前各高校普遍存在资产流失、浪费、闲置的现象，且领导注重引进资产，而不对其加以管理和控制，导致账、实不符，所以，高校应该加强固定资产控制，避免资产流失，提高资产利用率，使学校教学、科研和后勤服务顺利开展。《规范》规定，高校应当对资产实行分类和归口管理，强化资产管理意识，制定和完善资产内部管理制度，合理设置工作岗位，明确职责权限，确保资产安全和有效使用。

5.严格收支控制。随着高校扩招所带来的影响，高校资金业务日趋复杂，在资金收付方面存在一系列问题，如：学校乱收费现象、设立账外账和“小金库”、坐收坐支等。《行政事业单位内部控制规范》规定，高校应当制定完善的收支内部管理制度，合理设置岗位，保证不相容职务相互分离，由财会人员对各项收入进行归口管理，并严格资金支付的授权审批，加强对学校资金的控制和管理，保证高校健康、稳定发展。

6.加强基本建设项目控制。近年来，某些高校如火如荼地开始了基建项目建设，如新校区建设、危旧楼的拆除、教学楼的扩建等，此举在推进高等教育事业迅速发展的同时，也导致了一些严重的问题。高校基建项目在开始时没有进行招投标，实施过程中也没有专门派人监督、审核，可能使得工程不能按时竣工，或者成本超出预算太多，造成学校资金的浪费和损失，所以，在加强高校基建项目控制时，应根据《行政事业单位内部控制规范》的规定，建立与建设项目相关的议事决策机制、审核机制，接受相关部门的监督与审核，竣工后进行决算与审核，确保基建项目顺利完成，节约学校资金。

（四）信息与沟通。各高校应建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供经济活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性；建立一些简单可行的沟通渠道，加强高校内部之间、内部与外界之间的沟通；建立公开、透明的信息披露机制，定期向教职工、社会公众等公开学校信息。

（五）内部监督。高校应按照《行政事业单位内部控制规范》的规定，建立健全内部监督制度，对各项业务活动进行事前控制、事中检查、事后审核，加大审计力度，对暴露出的问题和情况以及内部控制的缺陷和隐患，提出改进或处理意见，并及时反馈内部监督效果，完善内部监督制度。此外，高校应建立健全经济活动相关信息内部公开制度，定期向外披露其财务信息，满足社会公众需求，使信息透明化，加强社会监督。

参考文献：

1.张洪东.我国高校内部控制体系研究[D].青岛大学，2011.

2.佘艳苹.高校内部控制存在的问题及其改进措施[J].现代商业，2012，（27）.

3.蔡志刚.行政事业单位内部控制规范浅析[J].山西财政税务专科学校学报，2012，14，（4）.

作者：黎丹