1 绩效预算的概念界定

1.1 绩效预算的定义

绩效预算从广义上讲是把绩效的理念加入到预算编制和执行的过程中，这里面最重要的一点就是绩效预算的理念，这也是定义绩效预算的关键。绩效预算的理念实质上就是测评公共预算支出最终的效益和效果。在预算单位编制预算过程中，需要将最终公共预算支出的效果进行明确，就是财政资金需要达到的效果，以此为依据来具体安排财政支出的支付计划，以及支付投向。财政部门的绩效预算理念则更为宏观，需要将整个财政资金在社会经济运行中的整个效果进行预期和规划，来以此安排财政资金的投向比重等。

1.2 绩效预算的原理

从本质上将，财政资金是在购买公共产品和服务，绩效预算的实现原理就是使得财政资金购买的公共产品和公共服务达到预期的效果。这其实就是一个经济学的命题。来测评财政资金购买的公共产品和公共服务的合理性，应该从以下几方面考虑。

一是购买行为是否经济，就是购买的产品和服务和所支付的财政资金价值是否大体一致，财政资金是否花了高价买了产品和服务。为了体现财政资金购买行为的经济性，就需要在购买前，也就是财政资金预算编制阶段，对所需购买的产品和服务进行调研，分析市场价格，对于没有市场价额的产品和服务要进行有效评估。

二是财政资金是否有效率，就是财政资金是否得到了充分的利用。财政资金应该是促进社会经济有效运行的重要资源，它通过购买产品和服务的形式来保障社会经济的发展。如果，大部分财政资金只是沉淀在国库，没有有效被利用，那么它的作用就没有体现出来。因为财政资金不是用来“攒的”，是用来“花的”。这就需要合理安排财政资金的支出，预算要合理，预算的测算要科学准确，我们一年能花多少钱，这个一定要心中有数。

三是财政资金是否达到了预期的效果，就是财政资金所购买的产品和服务，达没达到我们预期的要求。这应该从两方面考虑：一是我们有没有要求，我们的要求具体不具体，可不可以量化和测评；二是最终的效果如何。我们能不能测评出来。因为公共产品和服务的效果，大多是公众的满意度，而满意度又是一个带有一定主观内容的指标，所以，效果的测评应该从客观的具体指标入手。

2 绩效预算的实现路径

2.1 绩效预算理念——预算绩效管理

任何一个目标的实现过程，首先应树立一个理念，这个理念可以理解为一个框架性的内容和原则。在整个目标实现过程中，所有的事项以及路径都应围绕这个理念而开展。而对于绩效预算来说，要想实现它所设定的目标，在工作中就要围绕“绩效”这个理念而开展。

（1）预算绩效管理

预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济效益、社会效益为目的的管理活动。绩效评价作为预算绩效管理的核心内容，围绕绩效目标，对产出和效果展开评价，通过绩效评价提升预算管理水平，提高财政资金的使用效益。

（2）项目绩效的具体管理

项目概况。包括项目基本情况、项目年度预算绩效目标和绩效指标设定情况。项目基本情况主要介绍立项情况、实施主体、项目资金及主要内容等；项目年度预算绩效目标和绩效指标设定情况包括预期总目标及阶段性目标，衡量绩效目标实现程度的评价指标、标准等。

项目决策及资金使用管理情况。包括项目决策情况、项目资金安排落实、总投入、实际使用、管理等内容。项目决策主要介绍决策过程和结果；资金安排落实、总投入包括财政资金、自筹资金等内容；项目资金使用主要介绍财政资金实际使用情况；项目资金管理包括管理制度、办法的制订及执行等内容。

2.2 绩效评价指标体系

所谓绩效评价，是指为达到一定的目的和效果，运用特定的具体指标、设定的标准和规定的科学方法，对行为的效果、产品与服务质量和数量、机构所做贡献与质量竞进行分析判断计量或表达过程。具有以下的特征：一是绩效评价依据具有合理性；二是绩效评价标准具有客观公正性；三是绩效评价方法具有科学性；四是绩效评价的结果具有可能性。

财政支出的绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一评价标准，按照绩效内在原则，对财政支出行为过程以其效率和效果（包括经济、政治和社会）进行的科学、客观、公正衡量比较和综合测评。其核心就是是强调财政资金公共支出管理中的效果。

公共财政目的就是将纳税人的钱用在满足社会公共需要和公共产品上，用得好，用得巧，用出效果。效果问题是公共财政基本框架关键，贯穿在整个公共财政的运动过程中。我们讲的财政支出的效益，就必须对财政支出效益进行考虑和测评。这就是对财政支出进行绩效指标的科学评价。简单理解的话，这里的“绩”，是指公共财政支出所应达到的而且是可以量化的目标体系；这里的“效”，是指公共财政支出所应达到的具体指标数量，也就是公共财政支出完成以后所取得成效和完成工作情况。

2.3 绩效预算的监督检查

（1）财政部门的财政支出绩效评价

绩效评价的对象和内容包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和市对区县转移支付资金。纳入政府预算的管理资金是指经法定程序审核批准、具有法律效力和制度保证的政府年度财政性资金收支计划，它规定财政性资金收入来源、数量以及财政性资金支出的各项的用途和数量，包括公共预算、国有资金经营预算、基金预算和社保基金预算等内容。纳入部门预算管理资金是指由各级预算部门编制、财政部门进行审核，并报经本级政府和人大批准的部门资金收支计划，它是政府预算管理基础，包括一般预算收支计划和基金预算收支计划。

绩效评价以财政资金中的项目支出为重点，重点评价一定规模以上、与本部门职能密切相关的、具有明显社会影响和经济影响的重点项目。所谓一定规模以上，对于财政部门组织评价，原则上选择500万元及以上的项目；对于预算部门组织评价，原则上选择100万元及以上的项目。

（2）审计部门的财政支出绩效审计

绩效审计在绩效预算推进过程中发挥着重要的作用，绩效审计的对象包括财政资金所购买的公共产品和公共服务，重点公共产品和公共服务的经济性、效率性和效果性。

对经济性的审计。主要审计财政资金购买行为是否经济，就是购买的产品和服务和所支付的财政资金价值是否大体一致，财政资金是否花了高价买了产品和服务。这里主要的工作就是测算公共产品和服务的成本真实性。

对效率性的审计。主要审计财政资金是否得到了充分的利用。财政资金是否闲置或者沉淀。财政资金在拨付项目单位后，是否得到有效利用。这里还要重点审计预算编制是否科学合理，是否存在重复申报预算问题。

对效果的审计。主要审计财政资金所购买的产品和服务，达没达到我们预期的要求。在这部分的审计中，审计人员需要借助预算在编制过程中设定的指标和预算编制过程中所表述的最终效果预期。同时，审计人员还应该具有一定的独立性，需要审计人员自身设计一些指标，来测评公共财政资金购买公共产品和服务的效果。

3 绩效预算在实现过程中存在问题的理论原因

公共预算最大化理论。1971年，尼斯坎南（Niskanen）发表了《官僚机构与代议制政府》，提出了官僚预算最大化理论，也称为官僚行为理论，总体的论点是官僚是追求总预算规模最大化的。同时也存在资助人和官僚机构信息不对称问题，信息不对称的原因是两个，其一是资助人缺乏充足的动机去运用他的潜在权力，第二是因为资助人对官僚机构的生产过程缺少必要的知识与信息。虽然后来他修正了自己建立的模型，但是基本框架没有发生变化。这一理论因为符合很多公众心态，收到大家的追捧，虽然很多专家认为该理论并不成熟，但是仍然在公共财政预算分析中被采用。

4 绩效预算推进可借鉴的经验

这里主要介绍一下德国的经验。主要包括：首先，预算管理法制化程度高，除有《基本法》以外，对每一项支出都予以立法规范。而且，为使联邦、州和地方财政职能能够统一行使并有助于统一控制和监督，德国财政采用统一的预算规则和评价标准。其次，部门预算注重绩效管理。其突出特征是不仅仅单纯就预算而编预算，而是要求部门在提出支出需要的同时，对于各项支出所履行职能的完成程度做出详细说明及论证。部门预算已跨越传统的“投入预算”阶段，进入了“产出预算”阶段。第三，部门预算的执行具有刚性。德国的财政部中只有预算管理部门与各部门发生往来关系，预算一经确定，即通过电子转账系统划入各部门账户，由各部门内部的预算执行专员负责按法律规定执行预算。第四，政府预算高度公开与透明。

【参考文献】

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[2]马骏，周超，於莉.尼斯坎南模型：理论争论与经验研究.武汉大学学报（哲学社会科学版）.2005年9月第5期

[3]谭静，冯琳，郑中华.新公共管理与新公共服务理论比较.学习月刊.2009年第2期下半月

[4]敬希泠，潘辉，宋建厂.部门预算管理体制改革国际借鉴与路径选择.财会通讯.2009年第1期

[5]肖文东.年度预算与中期预算：比较及借鉴.中央财经大学学报.2007年第12期