【摘要】“十二五”以来，国家坚持把实现科技创新驱动发展作为根本任务，科研经费投入不断增加。高等院校作为提高我国科技创新能力的主要承担者之一，在其科研经费迅猛增长的同时，要不断探索科研经费管理新模式。本文针对当前我国高校科研经费使用中存在的问题，提出建立监管责任制、树立正确的经费管理导向、整合管理信息系统、增加信息透明度等措施，为新形势下高校科研经费监管提供参考和借鉴。
【关键词】高校 科研经费 监管

一、引言
自国家实施科教兴国战略以来, 科技事业受到高度重视，高校作为国家科技创新体系的重要组成部分，在基础研究、应用研究和试验发展方面，肩负着重大的历史使命。近年来，国家在不断拓展高校科研项目类型的同时加大对高校科研经费投入。以下为近年来全国高校科技经费投入的柱状图（金额单位：亿元），从中可以看出，全国高校科技经费投入从2008年的390.2亿元增长至2012年的780.6亿元，五年间翻了一番，年增长率达20.4%，科研工作也取得了丰硕的成果。

自2011年开始，国家相继出台了一系列科研经费管理制度和办法，如建立间接成本补偿机制、设立绩效支出以及优化预算编制和调整程序等，科研经费管理改革不断深化，同时也对科研经费监管提出了更高的要求。但是当前高校科研经费管理体制与科技投入快速增长的现状并不适应，高校在科研经费监管方面依然存在种种问题。如何构建科学的科研经费监管体系，进一步提高科研经费使用效益，更好地推动科技创新与科技进步，成为高校科研经费管理工作亟待解决的问题。
二、高校科研经费使用过程中存在的主要问题
《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》颁布以来，科技资金投入稳定增长机制逐步建立，各高校充分挖掘自身优势，科研经费来源渠道不断拓宽。伴随着高校科研经费的日益增加，科研经费使用过程中暴露出来的问题更是呈现出多发性、普遍性和严重性，集中表现在以下几方面：
1. 科研经费违规操作问题。目前，高校科研项目主要分为国家级项目、省部级项目、校内自主项目和横向项目，每种项目又包含数个亚类项目，而每个项目的经费管理办法不尽相同，这使得科研经费管理趋于复杂化。又由于科研单位和经费使用人员不能完全理解科研经费管理规定，实际工作中存在违规操作的问题，主要表现在：没有履行审批手续而违规转拨经费，没有认真执行人员激励政策，政策执行出现偏差，没有按照财政资金使用规定进行核算，实际支出与预算脱节，以及超预算超范围超标准使用经费等。
2. 科研经费违纪使用问题。实际科研工作中诸如餐费、电话费、网费、差旅费以及办公费等软支出，财务人员很难通过职业判断去推敲其相关性和合理性，造成公私间评价标准不明确。公款吃喝，报销个人手机消费、加油费、礼品费等将公款用于个人消费的问题日益突出，尤其是横向课题的管理，经费支出结构十分混乱。2012年科技部的监督检查数据显示，约25%的课题存在着违规列支餐饮招待费、手机通讯费、汽车燃油费等现象。2013年10月，《东方早报》刊出《万钢痛批科研经费腐败黑洞》一文，援引科技部部长万钢讲话，指出科研经费“扩大用途”、“挤占挪用”已成普遍现象。3. 科研经费使用中存在严重的违法行为。近年来，科研腐败、违法违纪事件频频曝光，少数高校科研人员弄虚作假，用假票据套取资金、假合同转移资金等恶劣手段中饱私囊、违法乱纪。据山东省审计机构对青岛大学等4所大学2011年科研经费管理情况的审计发现， 22个项目报销中438张发票无具体品名和数量，金额为51.54万元；9个项目报销中1 824张发票为虚假业务，金额达到103.05万元；4个项目报销中存在虚假签字单据，套取资金高达114.78万元。
三、从科研经费监管角度分析问题产生的原因
1. 科研经费支配权过于集中，经费使用真实性和相关性失控。科研经费浪费、使用随意、支出不合理等一系列问题产生的深层次原因之一，在于课题制管理模式导致的权力过于集中。在课题制管理模式中，课题负责人作为本课题的第一责任人，享有充分的经费支配权和使用权，课题制管理模式的应用充分激发了科研人员的创造性和积极性。但多数科研人员的经费管理意识和能力与项目管理要求存在较大差距，对经费管理制度缺乏系统性学习，预算管理意识淡薄，忽视财务规章制度，缺少专款专用理念及科研经费国有资产意识。在这样的管理模式下，“经费支出是否虚列、虚报”、“购买资产是否科学”、“课题负责人经费支出决策的正误”缺少监管责任人，导致科研经费使用问题日益严重，这种经费操控权高度集中的管理模式直接或间接导致了科研经费监管的失效，诱发了部分科研人员违纪违法的行为。目前，课题制管理模式逐渐暴露出其不科学、不合理的方面，不断受到社会各界专家学者的质疑。
2. 管理导向出现偏差，科研经费监管松懈。高校科研经费投入的增加对提高学校综合实力、培养研究型人才以及改善高校科研环境均起到了不可替代的作用。但由于科研项目和科研经费收入作为衡量高校综合排名、科研人员考评晋升等方面的重要指标，使得目前高校科研经费管理导向出现一定偏差，许多高校及科研人员为了追求短期利益而忽略了其长期科技创新效应，将更多的精力投入到争项目、争资金的环节，疏忽了科研经费的过程管理，“重立项，轻研究”、“重投入，轻绩效”问题大量存在。
3. 绩效评价尚属真空地带，科研经费监管无力。2012年底，教育部、财政部发布的《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》中明确提出，要“健全管理机制，完善绩效管理办法”；2013年6月，科技部部长万钢在科研经费巡视启动会上指出，各高校应继续探索推进绩效评价工作，逐步建立面向结果的科研经费绩效评价机制。然而至今为止，尚未有高校真正建立科学合理的科研经费绩效评价体系。
一方面由于科学研究具有较强的专业性和不确定性，成效显现存在一定的滞后期，所以评价科研经费使用的经济性、效率性和有效性的复杂程度很高，很难在某特定时间内进行有效评价。另一方面，科研项目成本计量的基础还不成熟，如科研人员的人工费在教学与科研之间划分困难，对科研项目成果的价值核定以及同一课题组公共管理费在不同项目之间的划分等还处于探索阶段，科研经费的成本计量不能精细化，所谓的“绩效”缺乏基础数据支持。因此高校进行科研经费绩效评价的基础还很薄弱，而绩效评价管理机制的缺失助长了科研经费使用的混乱。
4. 预算管理机制不完善，科研经费监管基础薄弱。预算作为高校各项经费管理的龙头，对科研经费的过程管理应该起到指导性作用。但科学研究作为一项探索性工作，存在着大量不确定因素，很难在项目实施前对所有事项作出明确计量，而且在数年的研究期内，受到设备更新换代、材料价格波动、市场通货膨胀等因素的影响，经费实际使用情况与预算会产生较大差异，因此科研项目预算应该有别于通常的财务预算，而目前的科研项目预算并没有体现出科研项目的特殊性。另外，由于预算编制受到项目负责人主观意识的影响，特别是横向课题和校内资助项目存在没有正规预算、预算形式化、决算随意化等现象，破坏了预算管理的完整性，使得预算管理失去了其应有的指导性作用。因此，当前高校科研经费预算管理机制不完善导致科研经费监管基础薄弱。
5. 各职能部门之间信息不对称，造成监管缺位。科研项目从立项申请到评审结题是一个连续的过程，其工作涉及科研、财务、资产、审计等多个部门，但目前大部分高校科研经费管理信息存在不共享、不集成的问题，部门之间的协作和配合性较差，给科研经费有效监管造成障碍。科研项目管理部门关注的重点是课题的立项与申请，不了解科研经费的使用流向；肩负经费过程管理的财务部门由于不了解各种类型项目资金的来龙去脉，对项目进展和预算情况不熟悉，亦不能够做到在每个项目期内统筹管理项目经费；而内部审计部门并没有充分发挥其“免疫系统”的功能；资产管理部门仅就科研经费购买资产的渠道、建卡手续等负责，不了解资产购置的合理性。这种部门之间信息不对称的状态导致各部门在科研经费管理链条中缺乏有效衔接，造成经费监管缺位，对科研经费的使用缺乏全面、系统、连贯的管理和监督。
四、加强高校科研经费监管的对策
1. 建立科研经费监管责任制，有效发挥三级监管机制。面对高校科研经费管理产生的违规违纪甚至严重违法行为，笔者认为，必须从完善科研经费管理体制入手，切实落实高校科研经费监管责任制，有机地结合高校科研活动中的权、责、利，建立校级、院系级、课题负责人三级监管模式，形成长效机制。一是明确校级领导、院系负责人、科研项目管理部门负责人、财务管理部门负责人以及课题负责人在科研经费监管中的职责和权限，将制衡机制植入资金监管体系中。二是将科研项目完成质量纳入学校对二级单位的考核体系，将科研经费的管理质量设为量化指标，将“落实责任”和“追究责任”制度化，项目负责人行为与二级单位奖惩挂钩。三是建立科研人员经费使用质量记录，为分配科研经费管理权限提供参考。监管责任体系将有效规避课题制管理模式所形成的权力过于集中的局面，真正提高资金的使用效益。
2. 正确引导科研经费管理理念，加强制度监管。多年来，科研经费是科研人员“私人存折”或“红包”的观念潜藏在许多人的理念中，这严重偏离了科研经费使用和管理的初衷。必须明确，不论纵向课题经费还是横向课题经费，均为国有资产。高校应不断促进资源优化配置，提高政策制度的科学性和有效性，同时逐步建立以高水平成果、高层次人才为导向的管理模式，引导科研人员不仅要注重项目资金的争取，更要强调资金的规范使用以及科研项目的社会效益和经济效益。高校应该进一步完善校内科研管理规章制度，从实际情况出发，针对不同渠道的科研经费，灵活应用现有的各项政策，刚柔并济，既要规范各项经费使用，防范资金风险，又要为科研活动创造良好的政策环境，促进科技创新和进步。
3. 整合各部门管理信息系统，开创科研经费监管“e”时代。高校可以通过将科研项目管理信息系统、财务管理信息系统和资产管理信息系统进行有机整合，建立“科研”、“财务”、“资产”综合管理信息平台，运用信息化技术来提高预算执行的规范性，提高科研经费监管工作效率，努力实现项目周期全过程经费监管无障碍沟通。
整合的信息系统平台应该全面涵盖所有科研项目经费，并且将课题预算所包含的各项费用支出额度精细化地体现在系统中，分项设置经费支出控制模块，将支出控制在预算之内。财务部门可以清楚了解科研项目经费中各项费用的预算额度和项目执行进度，指导课题负责人在各项预算支出范围内规范使用经费；项目管理部门可以及时掌控经费使用过程；审计部门将事后监督前移，充分发挥“免疫系统”的功能；资产管理部门根据项目信息监管科研人员办理资产购置。这样，相关各方均可根据授权获取经费使用的动态信息，形成有效的科研经费信息监管体系。
4. 提高科研经费信息透明度，加大监管力度。在国家法律法规和高校规章制度许可范围内，将科研经费的使用情况和必要信息按照一定的程序，通过一定的传播媒介传递给信息需求者，即实现科研经费信息公开。在目前对高校科研经费的使用缺乏有效外部监督的情况下，及时准确的信息公开是对科研经费实行有力监管的手段之一，具有很强的现实意义。笔者认为，高校践行科研经费使用信息公开，至少在本校内或本课题组内公开，增加经费使用信息透明度，增加相关科研人员和管理部门的知情权、参与权、表达权和监督权，可以有效克服科研项目信息不公开所导致的种种弊端，提高科研经费监管力度，充分发挥资金使用效益。高校定期公开科研项目从立项、运行过程到结题验收三个关键环节的相关信息，主动接受专家和群众监督，将科研经费的预算、支出以及结算情况置于阳光下，会促使经费使用者慎重使用科研经费，从而有利于减少资金的浪费和流失。
5. 创新预算管理模式，增强科研经费监管专业性。科研项目的经费预算是“科研活动的统领”，对科研经费起到纲领性作用。高校应该在规范科研经费制度的同时，不断创新预算管理模式。一方面，高校可根据实际情况，联合财务、科研以及审计等相关职能部门、校内专家学者、中介机构以及经费主管部门相关专家，组成科研预审专家团，对拟申报的科研项目进行“科研预审”，预评估项目预算，课题组成员可以吸收各方建议和经验，充分考虑各种已知和未知因素，并且在人员劳务、资产购置以及外拨经费等方面严格审核，课题负责人根据科研预审的结果修正经费预算，这样通过多渠道综合测评得出的拟申报预算方案，切实提高了预算编制的严肃性、科学性和可行性。另一方面，科研项目周期长短各异，针对科研项目这种特殊性，应该实行“长期预算阶段化、阶段预算精细化”的预算管理模式，将项目周期划分为若干阶段，在总预算中制定阶段预算，提高经费预算的实效性。
在具体经费管理方面，高校应该加强科研经费管理专业力量，将传统的科研经费收支核算业务进一步延伸，将科研经费管理服务渗透到项目周期全过程，在指导课题负责人编制经费预算、及时拨款入账、预算执行进度通报、经费使用建议、预算调整、协助决算编制、外部沟通协调等实践工作中提升管理服务专业化程度。
主要参考文献
1. 温佐望，曹聪灵.高校科研资产管理存在的问题及改进建议.财会月刊，2008；18
2. 钟灿涛.高校科研经费管理问题的深层原因与对策分析.研究与发展管理，2011；6
3. 邵莉.对科研经费管理政策的几点建议.中国高校科技与产业化，2010；11
4. 李佳.高校科研经费绩效管理评价体系构建初探.教育财会研究，2011；10
5. 邵积荣，郑惠芬.高校科研经费管理现状及对策探讨.教育财会研究，2012；4

【作　　者】
陈 阳

【作者单位】
（北京大学财务部 北京 100871）