编者的话:　　

　　组织结构反映了组织成员之间的分工协作关系，不同的组织结构发挥出的组织机能的作用、效果也完全不同。集中采购机构作为非营利性质的事业法人单位，是政府采购工作的主要当事人之一，承担着政府集中采购的重任，不仅要对采购人、供应商负责，还要对国家、政府负责；不仅是反腐倡廉、防治商业贿赂的前沿阵地，还是各种利益分配的集散地和社会关注的焦点。这就决定了集中采购机构在设计组织机构时，不能等同于一般的组织。因此，本版特约请江苏省政府采购中心龚云峰先生以该中心内部机构设置为案例，对集中采购机构的内部机构设置进行探讨。希望使各地的集中采购机构在内部设置上更加合理，从而达到让集中采购机构规范、廉洁运行的目的。

　　

　　设置原则　　

　　《政府采购法》规定：集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。因此，集中采购机构在设置内部机构时，必须把《政府采购法》的规定和各地集中采购机构的具体工作职责结合起来，主要应体现以下3个原则：

　　一是责任分离原则。即在集中采购机构内部设置不同的部门，不同的部门分别承担不同的工作责任，每一个部门都不能对某一个采购项目从头到尾完全负责到底，避免个别部门权力过于集中。一旦出现问题，责任由所有相关部门分担，但可以追诉个别部门的主要责任。

　　二是相互监督原则。根据《政府采购法》的要求，部门与部门之间应该存在一种相互监督的关系，负责后一工序的部门应对负责前一工序部门的工作情况进行监督，对关键岗位需专门设置监督部门，给予重点监督。

　　三是运行流畅原则。一个组织的内部机构设置，要保证组织的内部运转程序中没有反向的路径和循环的回路，并为程序中每一项活动落实具体的负责部门。

　　

　　组织结构　　

　　从我国目前省级集中采购机构的编制来看，大多机构编制在15-50人之间，按规模划分应属于小型组织。小型组织的内部机构设置，大致可以分成3种类型：直线型组织结构、直线职能型结构、矩阵型结构　　

　　组织结构是随着生产力和社会的发展而不断发展的，每一种类型的组织结构都有其优点和缺点，都有一定的适用范围，世界上没有也不可能存在适用于一切情况的十全十美的组织结构，并且每一种合理的组织结构，相对于一定的条件来说，都有其优越性，而当条件发生变化时，它就会逐渐丧失其合理性。因此，笼统地问哪种组织结构最好，离开具体条件是无法做出明确的判断的。但是，相对于某一组织特定的条件来说，必定有一种更有利于提高管理效率的，因而也是最佳的组织结构。否则，就没有研究组织结构的必要，也没有改革组织结构的必要了。最佳的组织结构，是最适合组织存在的特定条件的结构。常见的组织结构的类型有：直线制、职能制、直线职能制、事业部制、矩阵制结构等。

　　从我国目前省级集中采购机构的编制来看，大多机构编制在15-50人之间，按规模划分应属于小型组织。小型组织的内部机构设置，大致可以分成以下3种类型：

　直线型组织结构

　　直线型组织结构的特点是：组织中各种职位按垂直系统直线排列，各级主管人员对所属下级有直接的一切职权，组织中每一个人只能向一个直接上级负责。

　　直线型组织结构的优点是结构简单，权责分明，指挥统一，运营成本低，反应迅速、灵活。

　　这种模式的一个主要缺陷是，每个部门、每个人仅对自己的工作负责，相互之间缺少监督，容易成为供应商的攻击对象，发生不廉洁的行为。

　　这种组织机构在集中采购机构中得到最广泛的应用，因为每个部门都有相关的采购业务范围，部门中每个员工都有具体的采购项目分工，从接受项目开始，一直到该项目采购结束，均由一个项目经办人负责，采购效率高。

　　直线职能型结构

　　纯粹意义上的职能型结构在实际组织结构中很少存在，大多演变成是一种以职能为导向的直线职能型组织结构形式。

　　直线职能型结构的特点是：将同类专业人员集合在各自专门的职能机构内，并在各自的业务范围内分工合作，任务集中明确，上行下达。

　　直线职能型结构的优点是：有利于各部门工作的专业化和高效化。这种模式能从专业化中取得优越性，将同类专家归在一起可以产生规模经济，减少人员和设备的重复配置，通过给员工们提供与同行们“说同一种语言”的机会而使他们感到舒服和满足。有利于高层领导的集中统一指挥。

　　直线职能型结构的缺点是：部门间协调困难；没有一项职能对最终结果负责；不利于未来的高层人才的培养。

　　矩阵型结构

　　矩阵型组织结构，是指由纵横两套管理系统组成的组织结构：一套是纵向的职能领导系统，另一套是为完成某一任务而组成的横向项目系统，横向和纵向的职权具有平衡对等性。

　　在矩阵型组织结构图中可以看出，上部排列的是综合、人事、业务、监督等类似的职能部门，但在纵坐标上增加了集中采购机构目前正开展的各类项目，每一项目由一名负责人领导，他将为其负责的项目从各职能部门中抽调有关人员。这样在横向的传统职能部门基础上增加纵向坐标的结果，就将职能部门化和产品部门化的因素交织在了一起，因此称之为矩阵。

　　矩阵型组织结构的优点主要是：有利于各职能部门间的协作和配合，及时沟通情况、解决问题；适应能力强；有利于出现新思想、新观点。

　　矩阵型组织结构的缺点是：稳定性差；双重领导，权责不清；容易造成混乱，并隐藏着权力斗争的倾向。

　　矩阵型结构适用于采购项目多且变化大的集中采购机构，特别适用于经常承担一些重大采购项目的集中采购机构。当组织面临较高的环境不确定性，组织目标需要同时反映技术和项目双重要求时，矩阵型结构应该是一种理想的组织形式。

　　

　　研究探讨　　

　　笔者认为，集中采购机构内部机构设置应建立直线职能型的组织结构，部门内部实行直线型管理，同时，辅之以矩阵型组织机构，可以保持整个集中采购机构内部组织的稳定性和灵活性　　

　　一个组织选择怎样的结构，取决于3个方面：结构的复杂性、正规性和集中化。组织结构的复杂性包括组织内的部门化和管理的层次等；正规性是组织中依靠各种规章制度和管理职工的程度；集中化指的是组织中决策权所处的位置，管理幅度的大小在很大程度上与集中化程度有关。

　　同时，通过实践经验和科学资料的总结，一个有效的组织结构都具有以下特点：

　　第一，清楚地规定部门、队、组、小组等每个工作人员的义务和权利；

　　第二，工作人员的义务和权利是彼此相符合的、相互平衡的；

　　第三，权利路线是被明确标记出示的，即每一个人自己的工作结果对某一个领导人负责；

　　第四，职责最大限度地分解，直至每一个工作人员承担一个职能；

　　第五，做出管理决定和将决定传递给执行者的职能是在额定的和估计的可能范围内进行的；

　　第六，一个工作人员监督和领导不超过8个人的工作，同时，这些人的职能是相互联系的；

　　第七，在出现各种条件的情况下，组织属于朝着简化的方面变革；

　　第八，在各环节之间，在所有必要的场合下，建立直接的横向关系；

　　第九，决定权在最大可能的程度上被下放到基层。

　　根据以上理论，结合目前《政府采购法》的规定和集中采购机构的现状，从结构的复杂性、正规性和集中化3方面来看：集中采购机构的人员编制和性质等原因，决定了组织的复杂性不高，管理的层次不应太多，最多分为3级管理层次；但集中采购机构的工作特点和性质，要求组织中的每个部门和工作人员必须严格按照各种规章制度从事政府采购工作，即组织的正规性强；同时，由于集中采购机构内部机构需建立相互监督的机制，因此集中采购机构的决策权不可能分散到内部各部门，而应在集中采购机构的最高管理层，即中心主任一层。

　　如果集中采购机构内部设置采用的是直线型组织机构，一个项目经办人负责职责范围内采购项目的所有采购活动，在近期内能够适应集中采购工作的需要，能为采购人提供更快捷、高效、优质的服务，符合运行顺畅的原则。但从长期来看，对每个项目经办人和相关部门而言，需承担的风险过大，容易成为采购人和供应商侵蚀的对象，变分散采购为集中腐败，最终对组织产生不利影响，不符合责任分离和相互监督的原则。

　　如果集中采购机构内部设置采用的是直线职能型组织机构，可以将机构内部的专业人员集中在相应的专门职能部门内，任务集中明确，有利于各部门工作的专业化和高效化，且不同的部门之间可以通过职责的不同实现相互监督，符合责任分离和相互监督的原则。但各部门工作的高效化，不能代表整个组织运行的高效，部门之间容易发生衔接上的矛盾，产生组织间的内耗，需要部门间建立有机的、直接的横向关系，才能保证整个组织的有效运行。

　　集中采购机构所承担的集中采购工作，可以大致分成日常型采购和项目型采购两大类型。对于日常型采购，可以由集中采购机构内部常设职能部门负责。但对于项目型采购，通常每年办理次数不多，但金额较高，对社会影响力大，则可以临时组织各职能部门相关人员组成项目小组，变成矩阵型组织机构，专门承担该类型项目采购，有利于发挥各职能部门的综合优势，避免部门间的互相推诿，提高采购效率和效益。

　　综合以上分析，根据《政府采购法》和机构设置的基本原则，笔者认为，集中采购机构内部机构设置应建立直线职能型的组织结构，按照不同采购工作职能，设置相应的职能部门，且部门间能够实现相互监督。部门内部实行直线型管理，即一级对一级负责，发挥机构每个员工的才能和积极性。按照政府采购的基本程序，可以将采购工作分成采购委托受理、采购文件制作、采购现场组织、采购合同签订4个基本环节，按照这4个基本环节分别设置不同的部门，每个部门分别赋予相应的职能，即实行分段式采购，并在内部明确部门与部门之间的横向联系工作程序，既可以保证整个组织运行的流畅，又可以实现责任分离和相互监督的原则。同时，辅之以矩阵型组织机构，对重大采购项目临时组建项目小组，项目结束后小组立即解散。通过这种常设的直线职能型组织机构和临时的矩阵型机构，可以保持整个集中采购机构内部组织的稳定性和灵活性。

　　

　　具体应用　　

　　按照采购程序，将采购委托受理、采购文件制作、采购现场组织、采购合同签订职能分别赋予不同的部门，每个部门只负责整个采购过程中的一段，称作分段式采购　　

　　根据以上设计思想，在江苏省财政厅领导的大力支持下，并在借鉴其他兄弟采购中心实践的基础上，自2006年5月起，江苏省政府采购中心改变自成立以来一直实行的一人负责制，即项目经办人自受理委托开始，制作采购文件，采购现场组织，直至合同签订都是一个人负责，开始对内设机构的职能进行调整。按照采购程序，将采购委托受理、采购文件制作、采购现场组织、采购合同签订职能分别赋予不同的部门，每个部门只负责整个采购过程中的一段，中心内部称作分段式采购。

　　目前江苏省政府采购中心内部正式设定3个科室，分别为综合科、采购一科、采购二科，根据分段式采购的需要，中心拟再增设内控科，以利于整个采购流程的流畅运行，在内控科批准之前，该职责暂由综合科承担。中心目前整个采购具体流程为：

　　第一，委托环节由综合科负责。所有接受的委托采购项目均由综合科办理，包括与采购人签订委托采购协议、接受采购人的具体项目委托，除综合科外，中心所有科室和个人均不得擅自接受任何采购人的委托。综合科受理委托后，要求在1个工作日内将项目转交给采购一科。

　　第二，采购文件制作由采购一科负责。采购一科接到综合科受理的委托项目后，由科室负责人根据科室内部的工作分工，将采购项目安排给具体的项目经办人；经办人接到采购项目后，要求主动与采购人联系，根据项目的具体情况拟订相应的采购方式，并将拟订该采购方式的理由按审核顺序交科室负责人、内控科和中心分管主任审核，内控科和主任审核同意后，对采购预算金额达到公开招标数额标准以上的需采用非公开招标方式进行的项目，提交给政府采购管理处审批，审批同意后，经办人按照批准的采购方式拟订采购文件。采购文件拟订出初稿后，按审核顺序交科室负责人、内控科和中心分管主任审核，审核同意后，经办人通知综合科和采购二科，综合科负责安排和落实具体的开标地点和时间，采购二科落实具体对应的开标负责人，综合科和采购二科将有关情况反馈给经办人，经办人根据反馈情况确定正式的采购文件，并拟订相关项目的采购公告，经主任审批后，在江苏政府采购网上发布。

　　采购公告发布后，如有供应商需要答疑和现场勘察，则由采购一科经办人负责答疑或安排现场勘察。如果没有疑问，经办人需在正式开标前3天将有关采购资料准备好后移交给采购二科对应经办人，在开标前1天将需抽取的评委类别和人数提交给综合科，综合科由专门负责抽取专家的人员在政府采购管理处设立的专家库中采用随机的方式进行抽取，并与抽取到的专家逐一通知落实。

　　第三，采购现场组织由采购二科负责。采购二科经办人接到采购一科经办人移交的采购资料后，要求事先审核相关资料是否准确、齐全，并熟悉相关采购文件内容。采购二科负责人于每周一将本周内安排开标的项目提交给主任室和综合科，综合科根据项目的需要，通知政府采购管理处、纪检部门和公证机构，并安排财务人员到开标现场收取投标保证金。

　　开标当天，综合科专门负责抽取专家的人员将有关评委名单交给二科经办人，采购二科负责接收供应商的投标文件，负责开标、唱标和评标现场的组织，承担评标期间评委和供应商的联络工作。确定中标候选人后，由二科经办人负责当场宣布采购结果，并在江苏政府采购网上发布中标公告。在质疑期内如未发生供应商质疑事件，则二科经办人需向中标供应商发出中标通知书，并拟订相关的采购合同，同时，在3个工作日内将所有采购资料移交内控科。

　　第四，合同审核由内控科负责。内控科对采购二科移交的采购资料需及时清点、整理，在对照有关材料的基础上，对采购二科拟订的合同内容进行审核，对审核无误的合同，一般要求供应商和采购人先加盖公章，最后由中心作为见证人加盖合同章。对于签订完合同的项目，由内控科按照财政部的规定进行统计，定期向政府采购管理处、主任室和综合科报统计数据。同时，将采购资料立卷、归档。原则上中心不参与采购项目的验收工作，因此，合同签订后中心的采购工作一般即宣布结束。

　　中心经过一年来的实际运行，经历了转型、磨合、适应和熟悉等阶段，同时在去年底的采购高峰期得到了考验，基本上达到了中心建立该组织结构的初衷，总结了几点经验教训，仅供参考。

　　

　　分段式设置利与弊　　

　　1成功之处

　　第一，规范了采购流程。通过分段式采购，可以对每个采购环节进行充分论证，明确每个环节工作职责，并以内部规定的形式予以制度化，每个部门按照制度执行，以制度规范流程，避免了个人负责制时的随意性。

　　第二，实现了责任分离。每个部门负责自己职责范围内的一段采购任务，整个采购流程不由任何一个部门或人控制，一旦采购项目出现质疑，所有部门都承担责任，减少了一个部门承担所有责任的风险，对采购经办人员也是一种安全保护。

　　第三，提高了专业水平。每个部门只负责一段采购职责，每天从事的工作内容基本相同，有利于员工专业水平的提高，培养专业化人才。

　　第四，强化了重点监督。在各部门分段采购的基础上，对个别关键采购环节加强审核，如采购方式的选择和采购文件的制作将直接影响到整个采购结果，因此，对这两个环节，除由相关部门负责外，还增加了内部审核，确保重点环节不出问题。　　

　　2有待改进之处

　　一是采购效率有所下降。中心刚开始实施分段采购后，由于内部管理系统未完全跟上，使得整个采购过程拉长，尤其是在下半年采购高峰到来后，采购项目处理不及时，使得整体采购效率有所下降。

　　二是部门衔接需要完善。由于实施了分段采购，各部门分别负责各自的采购环节，开始时每个部门各自为战，部门之间衔接不太流畅，由于不需个人承担明确的责任，各部门经办人的责任心也有所下降。　　

　　3建立的前提条件

　　根据江苏省政府采购中心在实际中遇到的问题，其他省市采购中心如考虑按此组织结构建立内部机构，还需关注以下前提条件：

　　首先，需建立完善的内部管理系统。由于各部门是相对独立的职能部门，为了使中心成为一个有机整体，需要建立内部管理系统，可以实行内部网络化管理，使中心每个成员都能了解自己现在应该干什么，以及每个项目的运行情况，避免中心各部门孤立化。

　　其次，需明确每个部门的运行时间。为了提高整个采购过程的效率，需要对每个运行环节提出时效要求，可以根据未实行分段采购时的实际情况，合理估算每个环节运行所需的最长时间，以该时间为底线，设定分段采购后每个环节的运行时间，并保持监督考核。

　　此外，需提高每个员工的综合素质。实行分段采购后，任何一个环节、一个人出问题，都会给整个采购流程带来不良影响，因此，要求中心每个员工都必须提高综合素质，胜任各自岗位的工作，加强责任心，采购任务经过自己时，不能应付了事，同时需采取各种激励措施，加强对员工工作业绩的考评。