随着我国会计监督体系的不断发展和完善，我国内部会计监督工作也在不断改进和完善，但还是存在很多问题，为了不断提高内部会计监督质量，完善内部会计监督体体系，本课题组针对湖南省11个市州的4032家企事业单位的内部会计监督情况发放了调查问卷，本次调查的对象涉及省级、市县级行政事业单位和大、中、小各种类型的企业，收回4032份，回收率100%，参与调查的人员中59.15%是单位财务主管以上职务。本部分主要针对湖南省2019家行政事业单位的问卷调查情况进行统计和分析。

　　一、行政事业单位内部会计监督现状及存在的问题

　　（一）行政事业单位内部会计监督现状

　　为了解湖南省行政事业单位会计内部监督的具体情况，课题组特向省内各市州的2019家行政事业单位发放了调查问卷，分别从行政事业单位的会计机构基本设置和内部监督实施、内部审计建设和实施、内部资金管理和监督、固定资产管理与监督，以及预算管理与监督这五个方面来分析湖南省行政事业单位会计内部监督的现状，找出现阶段存在的主要问题。根据问卷统计的结果，我们得出以下情况：

　　1.行政事业单位会计机构设置、内部会计监督实施基本情况

　　（1）经统计发现湖南省行政事业单位中有独立健全的会计机构和人员配备的单位占到总数的83.16%，但仍然存在16.84%的单位没有独立会计机构及专职人员；在会计监督工作的质量方面，49.03%的单位认为本单位的会计监督工作质量很好，在这些单位中有77.49%的单位反映独立健全的会计机构对单位经济管理有很好的帮助，有90.43%的比例认为此效果应归功于领导的重视，81.1%的比例认为是由于财务人员素质好，63.97%和40.3%的单位指出还要归结于单位制度的健全和上级领导的严格要求。但是，仍存在16.3%的单位反映内部会计监督效果薄弱及很薄弱，34.67%内部会计监督效果较好但存在缺陷，根据调查情况其主要原因是：那些没有建立独立健全的内部会计机构的单位认为没有建立独立健全的内部会计机构为其主要原因，其它30.11%的认为制度不健全是其重要原因。另外认为财务工作地位低，工作不能得到理解和支持（26.34%）；领导的不重视（26.56%）；人手少、忙不过来（21.58%）；上级不组织检查评比（13.1%）等也是影响会计监督工作质量的重要因素之一。（2）在对会计人员的培训以及再教育方面，实施上岗前培训的单位只占到总数的70%且有0.7%的单位反映培训效果很不好，剩下30%的新进员工在没有了解单位会计工作的情况下接手处理会计事务，导致会计工作事务存在很大的人为隐患。（3）在会计监督实施过程中我们发现，能够严格执行内部牵制制度的单位只有79.89%，仍然有20.11%的单位业务分工不明确，存在26.15%的行政事业单位因财务人员不足而让出纳监管收入、支出以及登记、稽核、保管等会计工作，职能分工混乱，容易出现盗取单位财物事件；在接受审计检查时，还有0.13%的单位存在隐匿、销毁会计信息资料的现象；在会计人员离岗轮换时，仍有19.61%的单位在离岗和轮换是没有办理交接手续。

　　2.行政事业单位内部审计建设及实施情况

　　（1）机构设置情况

　　调查中发现，行政事业单位设有审计中心或独立审计部门的单位只有21.42%，50.55%的单位都将审计部门设在财务部，未建立独立的审计机构，还有16.82%的单位没有设置审计部门。（2）开展内部审计情况

　　在内部审计工作开展中，重大的审计项目有56.47%的单位是由财务总监和内部审计负责人决定的；有39.83%的单位会定期对下属单位进行财务审计，38.69%的单位进行不定期专项审计，仍存在21.48%的单位没有开展审计工作。

　　在开展内部审计的单位中，大多数单位都选择账项基础审计模式，占总数比例的38.89%，16.96%的单位选择制度基础审计模式，6.07%的单位选择风险导向审计模式，还有38.1%的单位采用了多种审计模式交叉使用。

　　在整个内部审计进行中，63.17%的单位以事后审计为主，31.5%的单位将事前、事中、事后审计同时开展，还有5.33%的单位表示以其他形式开展；行政事业单位审计机构日常开展的审计项目中，有58.75%的单位开展了财务审计，有26.93%的单位开展了专项审计和35.17%的单位开展了固定资产审计，有24.43%的单位开展了经济责任审计，开展内部控制与风险管理审计和效益审计的单位只有21.75%和17.26%

　　对于以内部控制和内部风险管理为导向的管理审计，它是单位内部会计监控的重要组成部分，只有14.04%的单位已经全面开展，62.46%的单位偶尔开展或处于试点状态，余下还有占总数23.51比例的单位还未开展。

　　3.行政事业单位的内部资金管理和监督

　　在内部资金监督管理中，对于银行账户、银行票据以及对账单部分的基本会计工作，所调查的大部分行政事业单位能够较好的完成，但是以下几个方面仍然监督不到位：（1）在会计基础工作方面，存在23.53%单位的收付凭证都没有连续编号，基础工作混乱；8.17%单位的原始凭证没有经过稽核人员和有关领导的审核；51.26%的单位在背书转让时没有开具票据并做账务处理。（2）在账簿登记管理中，有大约15%的单位在资金收付与记录、票据保管和印章保管以及登记各日记账、明细账的职务方面都没有区分开；32.98%单位的现金、银行日记账没有按顺序登记，也没有按日结账，没有每月与总账核对，银行余额调节表也没有按月编制。（3）对于库存现金的管理，9%单位的库存现金不是由出纳专门保管，也没有定期进行盘点，出纳工作没有定期轮换；10.65%的单位存在白条抵库的情况；27.19%的单位存在坐支现金的现象；虽然已有82.52%的单位对本单位库存现金数额规定了最高限额，但仍有6.12%的单位存在库存现金数额超过最高限额现象，还有17.48%的单位并未对库存现金的最高限额作出规定；（4）在银行存款管理方面，16.2%的单位没有进行月末银行存款余额调节表的工作，未达账项也没有检查；17%的单位对于重要和额度较大的资金支付业务，没有经过领导集体讨论和审批，资金往来风险较大；有10%的单位存在利用银行账户中开列“人情户”、“关系户”办理违规业务的问题，24.27%的单位存在公款私存和账外资金的现象。

　　4.行政事业单位的固定资产管理和监督（1）在固定资产购置和处置方面，30.66%的单位没有实施固定资产变动的备忘程序；23.87%的单位未经授权的情况下增加或处置固定资产；17.24%单位的固定资产购置未经合同签订；34.67%的单位处置固定资产时没有办理出库程序和技术鉴定程序；（2）在固定资产管理方面，27.93%的单位没有为固定资产登记卡片，固定资产总账和明细账也不存在复核程序；20.41%的单位没有定期对固定资产的账实进行核对；5%的单位没有固定资产修理业务的审签制度；17.63%的单位没有建立并实施定期的资产清查制度。

　　5.行政事业单位预算管理和监督

　　整体来说，大部分行政事业单位都执行了预算编制、核查和审批以及对执行情况分析等程序，但仍存在以下问题：（1）在预算制度方面，有16.59%的单位没有建立内部责任预算制度，没有将各项经费预算在内部各职能部门间进行分解并下达；10.8%的单位对各项支出报销环节没有相应的核查和审批制度；虽然有91%的单位都执行了“收支两条线”的管理制度，但是执行结果并不让人满意，存在19%的执行单位认为实施效果很差；（2）在预算管理方面，91.73%的单位都有根据单位发展计划和任务编制年度收支预算，但存在11.79%单位的预算基础资料不完整；11.89%的单位年度预算收支预算不全面，不及时，也没有做到实事求是；33.93%的单位没有将应纳入预算的各项收入及时足额上缴财务部门20.51%的单位没有严格按照支出预算进行开支，存在超出预算开支等问题；业务招待费、办公费以及会议费等开支制度，有23.18%的单位没有经费开支控制标准,只有50.37%的单位制定了预算标准并严格执行；预算执行情况中有20.2%的单位未对预算执行情况进行会定期分析；19.56%的单位没有按进度、分项目对于基本建设资金进行预算，基本建设预算可操作性和可行性较差,有45.69%的单位认为本单位基本建设资金预算效果一般或较差。（3）专项资金方面，20.55%的单位都没有做到专款专用，对于专项资金的使用以及去向，24.81%的单位也没有建立实施跟踪问效评价制度。

　　二、行政事业单位内部会计监督存在的问题及原因分析

　　1.内部会计监督理念未深入人心，思想认识上还存在误区

　　从目前事业单位内部会计监督效果来看，内部会计监督还处于表面化和形式化，在思想认识上还存在很多误区。具体表现在以下方面：单位员工包括单位领导和会计人员对内部会计监督理念了解不多，对具体的监督措施更是感到迷茫。很多行政事业单位领导以财政监督、税务监督、外部审计监督等外部监督替代内部会计监督，而且疲于应付外部会计监督，外部检查未查出问题就高枕无忧了。有内部审计的行政事业单位，常常把内部审计监督作为内部会计监督的唯一手段。很多会计人员也认为会计就是做好日常工作中的记账、算账、报账，只重视会计核算，不重视会计监督，使财务数据停留在数据的核算和事后的监督上，严重弱化了内部会计监督的职能。

　　2.内部控制方面存在一些问题与不足

　　（1）内部控制制度建立还不健全，执行也不到位

　　调查中发现，大多数行政事业单位认为内部会计监督工作不理想的主要原因在于制度不健全。由于对内部会计监督理念未能深入人心，对内部会计监督的理解也局限于表面，所以，很难建立一套适合本单位的完整有效的内部会计监督体系。

　　内部会计监督不到位的另一重要原因是制度流于形式，难于执行。分析其原因主要在以下方面：①授权制度取代了监督制度。目前行政事业单位财务制度大都明确规定“先审批后审核”，而不是先审核后审批，在这种模式下，很多时候完整的流程顶不住领导的一句话，一个签字，从而使内部控制制度失去应有的作用。②会计人员在充当内部监督角色中处于尴尬的两难的位置。一方面必须履行会计职能，对会计事项进行监督，另一方面作为单位内部职工，是单位利益的直接受益者，当单位利益与国家利益发生冲突时,会计就处在“两难”的境遇。对会计人员有如是说，顶得住的站不住,站得住的顶不住。（2）内部牵制制度执行上仍存在不相容岗位未相互分离现象

　　调查中发现，仍有部分行政事业单位不相容会计工作岗位未相互分离,如仍然存在出纳监管收入、支出以及登记、稽核、保管等会计工作现象；在资金收付与记录、票据保管和印章保管以及登记各日记账、明细账的职务方面都没有区分开；原始凭证没有经过稽核人员和有关领导的审核；单位未经授权的情况下增加或处置固定资产等现象。

　　3.内部会计管理监督实施效果不理想

　　（1）货币资金管理方面仍存在明显漏洞

　　根据调查结果，部分行政事业单位存在现金未日清月结，银行余额调节表也没有按月编制，出纳工作没有定期轮换，大额资金去向和用途未进行集体讨论等现象；部分单位甚至存在白条抵库、坐支现金、公款私存和账外资金的现象。（2）固定资产管理存在缺陷

　　调查结果显示，部分行政事业单位由于存在固定资产购置时未签订合同，固定资产变动未进行备忘登记、处置固定资产未经授权等情况，也有部分单位存在没有建立并实施定期的资产清查制度，没有定期对固定资产的账实进行核对，从而导致固定资产账实不符。（3）预算管理方面存在不足

　　少数行政事业单位没有建立健全内部责任预算制度，有些只有整体预算，没有部门预算，可执行差；大部分行政事业单位在进行财务预算基数是在往年的预算基数进行浮动，而不是采用零基预算，预算也未定期分析，预算数常常与实际数支出差距较大，严重影响了预算的准确性，从而导致预算调整增加较多，影响了预算执行的刚性；专项预算存在未专款专用现象；基本建设预算常常只有总金额预算，没有按进度、分项目对于基本建设资金进行预算，由于基本建设项目周期长，很多时候基本建设预算形同虚设，而基本建设预算金额大，严重影响了单位预算的准确性。

　　4.内部审计监督力度不够

　　内部审计监督是内部会计监督的重要组成部分。内部审计机构独立于会计部门，对单位会计核算和会计管理进行监督，具有相对的独立性，是强化内部会计监督的有效手段。然而，目前行政事业单位内部审计监督力度还很不够，内部审计监督的效果没有充分体现，主要体现在以下几个方面：（1）很大部分行政事业单位未设立内部审计部门，有的与纪监部门合办公，有的甚至隶属财务部门，有的虽然设立了审计中心，却在机构设置上低于财务部门，机构设置从形式到实质权威性不够，最终导致其监督职能弱化。（2）部分行政事业单位领导对内部审计认识不足，认为审计是找麻烦，即使设立了审计部门，也只是摆设，没有把内部审计作为促进内部管理的重要手段。（3）审计的内容上，事后审计较多，在内部控制和风险管理的审计比例偏低，防范和预警职能效果不明显。（4）审计成果运用效果不明显。由于审计地位没有得到提升，审计结果的运用权威性不高，内部审计结果得不到很好的落实，审计效果不明显。

　　5.会计人员素质有待提高

　　在会计内部监督制度实施过程中，会计人员作为内部会计监督的执行者，必须具有良好的业务素质和职业道德素质，没有较高水平的会计人员就无从谈内部会计监督。调查中我们发现，会计人员的整体素质还不高，而部分单位对新进会计人员上岗前没有进行必要的培训，会计人员的素质还有待提高。

　　三、解决对策

　　1.加强内部会计监督意识，增强理念，提高认识

　　首先要强化单位负责人的内部会计监督意识，从制度上明确单位负责人在单位内部会计监督中的主导地位，负主要责任。其次要加强财会人员的会计监督意识。会计人员不能仅仅成为会计核算的工具，如果只重视会计核算，财务数据仅仅停留在数据的核算和事后的监督上，是达不到会计监督的效果和目的的。

　　2.完善内部控制监督制约机制

　　内部控制和内部会计监督的目标是一致的，都是为了保证单位管理合法合规、资产安全完整，促进本单位实现发展战略。因此，一个好的内部控制在合理保证控制目标实现的同时也间接地实现了会计监督目标。如果一个单位没有健全有效的内部会计控制，内部会计监督也如同“空中楼阁”。（1）建立健全有效的内部控制制度。①各单位结合实际情况，制定一整套能将计划、控制和评价结合起来的内部规章制度，包括会计人员职责权限、货币资金管理、资产清查、固定资产管理、内部审计等各个方面，规范各部门、各环节、各岗位的职责和权限，明确各种经济业务职责和程序，从机制上、制度上达到规范行为、控制风险、防范舞弊、纠正差错的效果。②在会计机构内部建立内部稽核制度和内部牵制制度，明确会计工作相关业务的程序和相关人员的职责权限，明确不相容职务分离制度。凡是涉及款项和财物收付、结算及登记的任何一项工作，必须由两人或两人以上分工办理。只有制定了健全的内部控制制度，会计监督才能有法可依、有章可循。（2）采取切实可行的措施确保各项制度得到落实。要解决执行难的问题，可以从以下几方面入手：①运用信息技术手段，把管理制度和单位规章变成任何人都无法擅自更改的计算机程序，通过计算机硬件授权程序约束人的行为，从而达到减少“内部人”行为和会计监督滞后问题。②成立会计行业管理协会对所有会计人员进行统一管理。会计行业管理协会必须是一个在专业技术指导和职业资格认定上具有高度权威性的行业自律组织。如果会计人员不遵从会计职业道德，在单位领导违规违法情况下仍然惟命是从，将吊消其会计从业资格，不得从事会计行业工作。③建立会计人员流动制度，实行定期轮岗制。会计人员之间的相互监督也是搞好内部会计监督的重要方面，定期轮岗制是实现这一监督的有效手段。

　　3.强化对资金管理和预算管理的监控。

　　行政事业单位财务管理的主要任务之一是对资金运动过程进行管理和监督，包括有计划地筹集资金，提高资金使用效益；保证资金的安全完整等等。在预算管理上，加强全面预算控制。首先在预算的制定上，要改革预算模式和编制方法。对经费性支出实行定员定额制度。对于专项经费和基本建设经费要分项目按进度预算，将项目预算和进度预算结合起来，单位年度总经费预算才会更准确，才能更好地发挥预算的管理、控制和监督作用。其次在预算的执行环节，要严格按制度执行，严格授权控制，单位各级工作人员，必须经过授权和批准，才能对有关的经济业务进行处理，在他们职责范围和业务处理权限内行使其权利并承担相应的责任。对于专项资金必须由专人监管，专款专用。

　　4.加强固定资产管理的监督

　　固定资产是行政事业单位资产的重要组成部分，因此，固定资产管理监督也应是行政事业单位会计监督的重点。固定资产管理应加强资产购置、资产管理和资产处置各个环节的监督，在资产购置阶段应加强合同管理，招投标管理，各个环节合理合法，防范资产购置风险。资产管理和处置环节中应加强资产验收，资产定期清查制度，资产处置授权制度，使其账实相符。

　　5.充分发挥内部审计的作用，保证内部会计监督的实施

　　内部审计的职责不仅包括审查会计帐目的事后审计，还包括稽查、评价内部控制制度是否完善，并将内部控制存在的问题向管理层提交报告，并向管理层提出改进、完善内部控制的措施的建议。因此，发挥内部审计的监督作用，可以更好的保证内部会计监督的实施。加强内部审计，首先要确保内部审计的独立性和权威性，其次内部审计必须得到单位领导的重视和支持，然后，在审计内容上加大内部控制和风险管理的审计比例，最后必须使内部审计成果得到充分应用。

　　6.引进高素质的会计人员，加强现有会计人员培训，提高会计人员整体素质。

　　高素质的会计人员不仅要具备良好业务技能，还要有良好的执业道德素质，要有较强的监督责任心，敢于监督，善于监督、勤于监督，才能有效地实行会计监督。在现有会计人员素质不高的情况下一方面可以引进一些高职称、高学历、业务过硬的人才，另外也可以对现行会计人员进行培训，加强业务学习和法律法规的学习，提高其执业能力。
衡阳市会计学会/李玉芳 王秋林 龙海鹰 阳秋林 文倩茹 蒋艳