新的事业单位财务规则、会计准则、会计制度，行政单位财务规则和会计制度已相继出台，行政事业单位内控规范也正在贯彻执行。随着我国市场经济体制的进一步完善，政府会计制度改革逐步提上议事日程，尤其是当前放开地方自主发债的形势下，建立权责发生制的政府综合财务报告制度显得尤为重要。笔者试就建立权责发生制的政府综合财务报告制度的目标、内容和需要解决的问题作些探讨，以期推动这项改革的发展。

一、目标政府综合财务报告制度是在全面反映政府资产、负债和财政资金（含基金）状况的会计报告基础上建立的财务报告制度。它是公共资金受托责任制下，政府向人民报告公共资金和公共资产管理状况的重要形式，也是我国财政改革的重要方向。我国现行的是主要核算预算资金收支的预算会计，而不是基于受托责任的政府会计，两者在核算目的、核算方法、核算内容等方面有较大差异，因而利用预算会计资料来编制综合财务报告是困难的。在这方面，国内有人提出，可以通过统计方法来建立政府的资产负债表。我认为，由于会计报告与统计报告在数据来源和公信力上存在很大差异，因而以统计数为基础的政府财务报告是不可行的。为此，我们设想了以现行的总预算会计核算成果为基础，通过适当的会计合并形成政府综合财务报表，并在此基础上建立综合财务报告制度是可行的，也是必须的。1.满足政府发债需要。一个企业要融资（包括募股、发债、信贷）首先要提供规范的财务会计报告，一个非盈利组织也一样，一个地区、一个国家的政府要发债融资更是要提供财务报告，同时要加上GDP、信用评级等指标。2.受托责任需要。政府的收入是无偿向纳税人征集的，利用政府信用借债或用政府开支形成的资产，是政府未来要偿还的或以前支出形成的资产，归根到底都是纳税人负担的，是公共资金。公共资金的受托责任是政府向人民报告公共资金收支、公共资产管理状况，也是政府会计改革的目标。3.科学管理需要。科学管理指政府以科学原理、科学方法和科学态度，用于行政管理和财政财务管理。十八届三中全会《公报》提出建立科学的财税体制，“到2020 年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。当前的总预算会计制度无法实时回答一级政府到底有多少资产和负债，必须利用统计及审计的手段来滞后回答，即使如此，对答案的真实还存在疑问。为此，我们要改革政府会计制度，建立科学、完备的财务报表体系，在此基础上建立规范的政府综合财务报告制度。按受托责任制要求，形成以资产负债表为核心的综合政府会计报表体系，在此基础上建立政府综合财务报告制度可以实现以上两个目标。

二、内容基于综合政府会计报表体系形成的政府综合财务报告，在内容上应是同一政府控制下的所有公共资金（包括基金）、资产、负债。从核算单位上包括本级政府财政，行政、事业单位，各类基金，国有和国有控股企业（特别是政府融资平台企业）；从形式上应包括同一政府控制下汇总财政总决算报表和决算报告、资产负债表和说明、风险评估报告等内容。此外按重要性原则，对当年或未来财政收支有重大影响的需要重点披露的企业、行政事业单位、基金财务报告、政府建设项目、债务等，也应按规则进行报告。


三、需要解决的问题按照满足政府发债、受托责任、科学管理的需要，针对我国政府会计核算现状，需要解决以下六个问题。一是改革政府会计核算制度，建立真实、完整、科学的以资产负债表为核心的综合政府会计报表体系。二是建立同一政府控制下的财务报表合并准则。三是建立资产的确认准则。四是建立负债的确认准则。五是进一步完善财政收支确认准则。六是建立年度政府综合财务报告制度。显然，以上这些都是当前我国财政管理上的重大难题，它是作为基于科学管理的政府会计系统应当解决，也是理论上可以解决的。但是要真正付诸实施，我们需要在基金会计的基础上，逐个加以梳理，找到解决路径，并将它纳入制度设计。