真正引起我个人关注政府综合财务报告问题是在去年暑假的时候，国家审计署调集全系统的力量对地方债务问题进行摸底清查。由此，我想到了一个问题，为何要让审计署来承担这项统计工作。在这里面，除了统计口径等分歧之外，与现行政府会计在制度上的某些缺失有没有什么联系？我想谈谈三个方面的问题。

首先，关于政府综合财务报告的定位。我国财政改革是问题导向型的，问题驱动改革，甚至是问题倒逼改革。从这个角度出发，我国政府综合财务报告的首要任务是披露一级政府的资产负债结构及其风险状况。众所周知，由于《预算法》的约束，地方政府既不能编列赤字财政，也不能直接举借债务（除个别试点地区外），而支出责任与财力不相匹配的财政管理体制又促使地方政府以各种变通的形式借债，致使地方债务规模在过去几年里迅速膨胀。尽管总体风险是可控的，但亟需途径和渠道来化解这一问题，“ 堵后门，开前门”，允许地方政府自借自还无疑是主要办法之一。但允许地方政府自借自还的前提是，明确地方政府是一个独立的债务主体，不可能也不应该再由中央政府或财政部为其债务“背书”。也就是说，编制政府综合财务报告及引入信用评级公司等办法，都与此直接相关。

同时，我们还注意到了一点，三中全会的《决定》中有这样一句话，“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”也就是说，在决策层那里，跨年度预算平衡、综合财务报告和债务管理及风险预警机制是联系在一起的。在这种背景下，人们首先想到就是政府资产负债表，并以此来披露政府的债务信息和风险状况。但是，政府综合财务报告所包含的内容不仅仅指政府资产负债表，还可能涉及净资产变动表、现金变动表、政府年末财务状况变动表等等。其次，关于政府综合财务报告的编制基础。收付实现制，只考虑现金收到了没有，现金花出去没有，而不管事情做了没有。当

然，收付实现制的最大好处是易于操作，也便于预算控制，但非现金交易活动或会计事项不入账，无法反映实质的经济活动，也不能反映真正的财务状况和营运绩效。所以，要从收付实现制转向权责发生制。事实上，已经颁布实施的《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》在坚持收付实现制的基础上逐步引入了权责发生制，而且在资产、负债和净资产（特别是结转结余）的核算上已经体现出这种变化。如果正在征求意见的《财政总预算会计制度》遵循同样的改革思路的话，我们将修正的权责发生制作为编制基础应该是不成问题的。再次，关于政府综合财务报告与政府会计制度之间的关系。从规范意义上来说，政府会计制度改革，应该包含预算会计、财务会计和管理会计，预算会计重在控制、财务会计重在披露，管理会计重在管理。但事实上，预算会计是我们一贯所强调的，而财务会计在近年来也开始重视，但管理会计却很少有人提起。政府综合财务报告的编制，必须在组成政府的各部门和各单位的财务报告的基础上合并而来。但是，在现行“预算会计”的框架之下，总预算会计与单位会计存在着衔接不够的问题，二者之间的联系仅仅在预算拨款上，以至于我们在试编政府综合财务报告的时候，许多基础数据只能采用统计的办法来汇总而不是合并报表。如此一来，政府综合财务报告及其所披露信息的真实性和可信度就是一个大问题。所以，从这个意义上来说，政府综合财务报告的编制和披露受制于政府会计制度的改革