市县级国资机构如何根据本地实际，加快推进国资监管体制改革，实现以管资本为主对国有资产的有效监管，是当下地方国资人的重要课题。衢州市国资委针对当地国资国企小而散的实际，按照党的十八届三中全会和省委十三届四次全会关于国资国企改革的精神，积极推动国资职能改革和监管体制创新，建立了“国资委—国资公司—实体公司”三层架构管理体制。这一体制以良好的成效得到了各方的普遍认可。今年6月18日，衢州市委、市政府办公室印发的《衢州市级国有企业整合重组及体制机制改革实施方案》，以文件的形式对国资管理的三层架构体制予以进一步的确认。

一、三层架构的成因与内涵、职能与特点

（一）成因与内涵与许多地方一样，衢州市经营性国有资产原本分布于政府的众多部门、众多领域，数以百计的国有企业背靠政府部门，实力相差极其悬殊，由国资委实施直接有效的全覆盖监管基本上是不可能的。为此，衢州市国资委突出重点，着力在6 家对本地经济社会发展影响力大的功能类、保障类公司上下功夫，试图构建新的有效的管理体制；而对其余上百家小散型国有企业，宜卖则卖，宜关则关，宜并则并，剩余部分则采取委托监管的形式，全面落实监管责任制。成立于1999年的衢州市国有资产经营有限公司（以下简称市国资公司），最初也是一家政府性投资公司，其职能是开展投资性的资本经营。2006年，为加强政府性投资公司的债务管理，衢州市政府以市国资公司为出资人，将部分公司划归到市国资公司形成母子公司体系。但截至2012年9月，市国资公司名义上虽然拥有7 家全资子公司、3家控股公司和2家参股公司，却并未真正发挥资本运营平台公司的作用，资产规模尤其是净资产规模过小，运营方面依然各自为政，没能使国有经济的参与方互相借力，从而形不成规模经济发展的效应。新构建的三层架构，就是在原来的国资委和直接监管的重点国有投资公司这样两个层级之间，增加国有资产经营有限公司这一资本运营平台公司，形成了“国资委（出资人）—市国资公司（资本运营平台公司1 家）—实体公司（保障类、功能类公司6 家）”的三层管理架构。作为第二层级的资本运营平台即新的国资公司，就是在原国有资产经营公司的基础上进行了改造：重新界定公司方向与职能，划入被出资公司的全部资产和股权，同时大规模注入新的有效资产等而成。

（二）各个层级的职能定位与特点第一层级：国资委—终极出资人代表衢州市国资委位于三层架构的第一层，经市政府授权作为终极出资人代表，把握和推进衢州国资国企改革，规划国有资本整体布局，并据此授权委托各专业局委进行监管，对直接监管的重点国有公司派驻监事、任命董事、章程制定、重大事项等拥有审核和决定权。第二层级：国资公司—直接出资人代表市国资公司作为国有资本的直接出资人代表，定位于国有资本运营平台，强化母公司作用，按照相关法律法规和章程约定，与投资公司形成以产权为纽带的上下层级，开展相应的管理与服务。它作为国资运营平台，剥离原有的具体经营业务，不从事具体的产品经营，不参与实体企业的内部管理，不干预企业生产经营，而是通过资本运作，进行企业融资、投资、重组、兼并与收购等，改善布局、提升收益，实现国有资本放大功能、保值增值。第三层级：各国有投资公司—行使法人财产权的运营主体享有企业法人财产权的国家出资实体企业，如衢州控股有限公司（简称衢州控股）、水业集团、交投集团、城投集团等，作为由市国资公司出资的子公司，定位于国有资产的具体运营，开展生产经营、产业投资等，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，发挥国资的控制力和影响力。

二、三层架构制度的效率分析两层架构的国资监管体制在大部分地方（市县）勉为其难、明显缺乏效率是人所共知的。那么，三层架构的制度安排为什么可以使有效的国资监管成为可能呢？

（一）权利界定清晰适当产权的清晰界定是市场交易的先决条件。一般来说，产权包括四种权利：所有权、使用权、处置权和收益权。产权理论告诉我们，所有权只能用作鉴别,本身不增加任何生产或收入,因此只要使用权、转让权和收益权得到明确界定，便足以成事。衢州市在进行国资管理三层架构的制度设计时，对国资委、市国资公司和各投资公司的权利进行了清晰界定，确保了各个层级应该享有的权利。政府委托国资委行使所有权，市国资公司作为出资人代表，在行使母公司资本运营相关权利的同时，充分尊重各投资公司的权利，包括，保障各公司原有的资产处置权、使用权和收益权不变。以现金资产为例，市国资公司通过“资金池”将各投资公司的流动资金纳入集中管理，在保障各公司正常支付的前提下，最大限度提高资金利用效率，“资金池”理财收益按期按实际发生数额划归各公司名下。可见，各投资公司的经营行为不会因为管理层级的变化受到多余的干扰，各项权利保障无虞，并且还可以分享资本运营公司在集中调剂、融资、投资、理财等方面因集团规模管控产生的各种效益，因此，从起点上不容易对这样的制度安排形成反对意见。同时，代表政府履行出资人职责的国资委，借助市国资公司这个资本运营平台，或者以利润为最大化目标，或者向功能类、保障类等领域集中，实现国有资本的重组、优化，在不断让渡、不断交易的流动过程中，使国有资产真正增加了流动性和资产价值，实现了国有资本保值增值。国资委对各投资公司专门的监管责任，也可以通过这样一个制度体系得以更加有效地落实。

（二）交易成本大幅降低衢州国资管理三层架构确立之前，各投资公司由各个行业主管部门进行分散管理，实际上基本成了各个主管部门的附属机构。这直接影响了国资系统内部应有的互动合作的秩序，增加了系统的交易成本。各家投资公司出于各自不同的原因或目的，在对外谈判时，没有形成统一标准，甚至还存在彼此间的过度竞争，这种分散式谈判要么消弥了各自的优势，哄抬了市场价格，要么因为额外的人际关系成本人为地提升了交易价格，增加了各公司成本。比如间接融资，各投资公司各自为战，没有形成统一的竞价谈判标准，银行因此抬高门槛，融资条件和价码一提再提，各投资公司成本大幅上升，直接导致了租值消散。市国资公司这个资本运营平台启动以后，各自为战的投资公司变为合力抱团的利益共同体，实现资源的合理流动和配置，统一对外谈判合作的标准，降低交易成本，获得最合理的价格，在市场竞争中往往占据优势。据衢州市审计部门的一份报告显示，2012 年初，衢州市级各国有投资公司为了保障资金周转，不惜巨额贷款、巨额存款，合计存款26亿元，贷款22亿元，“存贷双高”造成了公司财务成本巨额上升。针对这一问题，2012 年底，市国资公司从“管资金”入手，建立“资金池”，将各公司的闲余资金统一纳入到池内，进行集中管理，在保障各投资公司正常对外支付的同时，统一调剂，融资理财。到今年上半年，纳入“资金池”集中管理的资金已达35.2亿元。资金集中管理带来的好处显而易见：一是降低企业“三高”，节约财务成本。2013年，纳入“资金池”的国有投资公司存贷比由原来的接近1 下降到0.15，以平均银行贷款余额29.21亿元为基数，可节约财务成本14850万元，再加上间隙资金理财收益对冲，市国资公司和各投资公司当年节约财务成本约1.8亿元；二是为政府性投资项目建设提供资金支持，到今年5月止共调剂了17笔、总金额10.1亿元的资金，为低丘缓坡改造等重大项目提供贷款担保；三是提高了与银行的议价能力，通过公开竞争谈判方式选择业务合作银行，理财、融资能力得到提升。各家金融机构面对同一个合作对象，要想赢得合作机会，就必须拿出最合理优惠的方案。今年1至4月“, 资金池”流动资金平均年化收益率由原来各公司平均的2.12%提高至5.4%，是同期银行活期存款利率的14倍；同时，引入成熟的银企直通互联现金管控系统，提高了资金管理水平，有效控制了财务和技术风险。

（三）国有资本放大功能衢州市各投资公司的体量小、规模小，皆由母子公司体系。将各公司的有效资产整合到市国资公司，形成了资产总额267亿元，净资产169亿元的大公司。在总量相同的前提下，各公司的资产存量实现合理配置，优势互补，出现了1+1>2的成果，国有资本功能得到放大，市场融资信用等级明显提升，融资规模和能力相应放大。今年4月18日，市国资公司首次发行15亿元7年期企业债。发行过程中，国资公司凭借“资金池”业务与各大金融机构形成的互动机制和互信优势，因势利导，有效改善该企业债销售中的需求状况，结果，年票面年利率比当天同信用等级的平均利率水平降低了0.49%，累计可节约财务成本5000 万元。这为市本级国资系统直接融资开辟了新的路径，提供了新的经验。可以期待的是，市国资公司开展以股权投资为主的资本运作，通过资本的合理流动，以合适的比例吸引非公资本进入国企，市县国资50ZHEJIANG GUOZI2014·5/ 总第57期或者投资民营企业，形成混合所有制，放大国有资本功能，增强了企业活力、控制力和影响力。此外，在一些领域，就目前的情况看，单纯的政府或单纯的市场都存在明显的失灵，所以市国资公司拟在与各县市区国资和财政合作的前提下，尝试跨行业、跨区域的股权投资，重点是发展公有民办的教育、医疗、养老等具有良好市场前景和综合效应的混合经济。

（四）风险管控能力提升衢州市三层架构的国资管理模式运行之初，也曾引起有关方面对市国资公司风险管控的担忧：大量资源集中到一个国资运营平台，如果监控不到位，容易引发经营风险，增加企业管理人员的廉政风险。实践中，加强国资监管、提升风险管控能力，防范廉政风险，是衢州市国资委在进行这一轮国资职能改革的重要考量因素。一是完善企业法人治理结构和相关制度。减少企业运营决策过程中因长官意志、个人能力等原因造成的盲目性和投机行为。如国资委授权的市国资公司按照现代企业制度，通过派驻各投资公司董事会成员，对各公司的重大决策如领导人选择、投资决策、资金管理等拥有话语权和知情权；通过外派监管人员（监事会主席、专职监事）的履职行为，使企业的内控监督落到实处。二是建立内部审计监管体系。国资委派出国资系统内部审计人员，以专职监事、财务总监等为主要审计力量，必要时聘请专业审计机构进驻企业，不定期对企业开展日常的财务、内控审查监督；聘用外部的法律顾问，给企业提供专业化的法律审查，实现企业风险的专项管理。三是配套相关制度，加强国资监管职能。《衢州市直国有投资公司资金集中管理、统一调剂办法》和实施方案、《衢州市市本级国有企业外派监管人员管理办法（试行）》、《衢州市市本级国资系统内部审计管理办法（试行）》、《衢州市市本级国有企业支持配合监事会和外派监管人员依法开展监督工作规则（试行）》等相继出台，对各公司形成了多层面制度监管，再加上市国资委主动强化外部监督机制，邀请市监察局和市审计局等部门参与监督，“资金池”系统内信息公开、阳光运作，并且连同衢州海创园项目纳入跟踪审计项目计划等，各公司的廉政风险可以得到有效地防范。此外，在具体投融资经营行为中，对国资委、市国资公司和投资公司都有清晰的权责利的界定，或通过政府会议纪要，或通过财政担保函、公司间协议等形式，并经市政府主要领导或分管领导同意，所有投资责任都能得到相应的落实，可以有效地避免资本运营公司不应有的市场风险。

（五）国资监管有效实现对于国资监管，市场、政府和社会都认识到它的重要性和必要性，但要使监管恰到好处，做到既到位又不缺位、不越位、不错位并不容易。首先，三层架构的制度基础，是对受监管企业进行分类，明确重点。目前国资国企领域比较认同的是三分法：保障类、功能类和竞争类。衢州市国资纳入直接监管的重点是保障类和功能类国企。其次，三层架构的体制，要求国资监管以管资本为核心、以“资产池”为最大平台，以“资金池”为强有力抓手，寓监管于服务之中，使监管职能得到合法、合理、合情的体现。所以，这样的三层架构，国资监管是做了自己做得了做的好并且是非他莫属的事情。对受监管重点企业而言，多了一个强大的融资、理财、谈判的支持力量，有百利而无一害，所以容易接受。从国资委方面来讲，它关注整体功能的实现，关注源于产权结构的合理分配，使得国资系统内部形成相互依赖的良性互动。

三、仍然需要注意的几个问题众所周知，一个有效的制度安排能否在具体实践中胜出，不单单看其经济价值，还要受到各种各样的非制度因素的制约。衢州市国资管理体制设计之初，充分考虑到非制度因素的积极或消极影响，合理利用非制度因素，促成了国资三层架构监管体制的平稳运行。一是努力争取政治支持。国资管理体制改革涉及面广、影响大，市委市政府主要领导和分管领导十分重视，各投资公司的主管部门也十分关注。市国资委在2012年初酝酿方案之初，多次向市委市政府主要领导、分管领导做专题汇报，争取支持，并向联系国资工作的市人大、市政协领导汇报，以期取得共识。方案初稿在数次修改后，在市政府及部门层面广泛征求意见，吸纳合理意见建议作进一步完善。时至今日，国资委方面依旧关注各方对三层架构的看法，通过不定期向市领导主动汇报、沟通等形式，获得领导层面的政治支持。二是积极主动解疑释惑。尤其是对于系统内因管理体制变化带来的冲击，国资委十分注重关联各方的心理承受和认可度，对来自主管部门、投资公司、金融机构等疑问，国资委积极应对做好解答。如计财处每月印发的资金池收益明细报表，投融资处每月编制的预算编制执行情况等，都会分送至相关领导和公司。三是提高社会认知度。三层架构的监管体制运行时间不长，有关各方容易心存疑虑。为统一认识，顺利推进国资管理体制改革完善，国资委广开言路，进行了多渠道宣传。借助衢州日报、衢州电视台等媒体，介绍国资重点工作、管理体制改革等，营造良好的舆论氛围；通过市委市政府的信息简报和《衢州通讯》等，介绍国资工作动态；国资委领导还主动到党校授课，受邀到县市或部门座谈、介绍国资工作，参加市委办、市教育局等部门学习会，宣传国资理念，为今后更加有效地做好国资工作打好基础。（作者单位：衢州市国资委）