通过开展和谐社区、共建家园等活动，整合社区人力资源，努力造就一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的社区志愿者队伍。四是推广“以老助老”模式。利用老年人同老年人容易沟通的优势，创新以老养老互助队伍，通过社团形式将社区低龄健康老人组织起来，结成助老服务对子，为高龄需要照顾的老人提供居家服务，把服务时间“储存”起来，当自己需要生活照料时，优先免费享受同等服务。

　　（六）借力政策，进一步探索养老服务新模式和新办法宁波早在1987年就步入老龄化社会，比全国提前了l2年。人口老龄化的加速发展，对老年人生活照料、健康保健、精神慰藉等各方面都提出了新的要求。宁波虽已基本建成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的覆盖城乡的社会养老服务体系，但总体而言还处在探索发展阶段。因此，必须加强政府、社会、家庭各方资源和力量整合，加快推进养老服务体系建设。

　　一、江北区养老服务体系发展现状

　　据统计，截止2012年底，江北区户籍人口241353人，60岁以上老年人口为48170人，占总户籍人口的19.96%（下同）；70周岁以上19873人，占8.23%；80周岁以上7210人，占2.99%；90周岁以上752人，百岁老人6人；农村老年人19505人，占老年总人口的40.5%；空巢老年人26493人左右，约占全区老年人数的55%。预计到2030年前后，全区老年人口将达到10万人。近年来，我区积极围绕老年人的需求，提供了生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰籍、文化娱乐等多方面多层次的基本养老服务。

　　（一）全程覆盖，居家养老服务“核心层”

　　孤寡、空巢、生活难以自理的老人是居家养老服务的“核心层”。依托全区99家城乡居家养老服务中心（站），建立了包括生活照料、医疗保健、文体娱乐等内容的为老服务圈，总活动面积3万多平方米。为老人建立健康档案，提供疾病防治、康复护理以及紧急救助等服务，建立“医疗保健服务圈”。社区配备“网格医生”，不定期组织老年人免费体检。目前，我区共建立老年人健康档案43355份，覆盖率达90%。居家养老中心（站）开展多种活动，部分社区（村）开设多功能厅等，为老年人开展文娱活动提供方便，累计举办各类老年活动320场，参与老年人达1.6万人，建成“文教体育服务圈”。

　　（二）政府买单，上门照料服务“特殊层”

　　针对70岁以上、生活困难且难以自理又不愿住或住不起敬老院的病残孤寡老人，我区出台《关于对困难老人提供居家养老服务工作实行经费补贴的通知》，政府出资为老年人提供上门照料的服务，使特殊困难老人足不出户即可享受到免费的生活照料服务。同时，我区将上门照料服务补贴分为“基础性”服务补贴和“选择性”服务补贴。据统计，去年我区共为6743名80周岁以上老年人发放生活津贴443.1万元，为513名享受上门照料的困难老人“买单”55.65万元。

　　（三）彰显特色，创新工作服务“普惠层”

　　2011年4月，我区出台高龄老人生活津贴制度，凡具有该区户籍且年龄在80周岁以上的所有老年人，均可享受高龄津贴，每年为辖区内6600余名80周岁以上老人发放生活津贴420余万元。2010年，我区与移动公司合作，在全市率先推出“老年手机”服务平台，免费赠送2000多台“老年手机”给困难老人，让老人也能享受信息化带来的便利与服务。这项创新性工作得到了市里的高度肯定，并在全市得到了推广。对年龄达到80岁或患有安全隐患性疾病、有应急求助需要的老年人家庭，免费为他们安装老年人“一键通”电话机，老年人通过电话机可以快捷方便的向81890求助报务中心求助，截止目前共有2800多名老年人获得免费安装。

　　（四）志愿帮扶，关爱“孤独层”

　　以档案为依据，我区组织居民志愿者或义工，按照就近原则与社区空巢老人、独居老人“认亲结对”，进行帮扶服务。对行动不方便的空巢老人，确定同住一个楼道，并对老人有一定感情基础的居民志愿者为认养人，随时进行上门照料服务。对生活上具有自理能力的空巢老人，认养人以上门看望聊天、精神慰籍等服务为主，同时进行照料服务。对身体和生活条件较好的空巢老人，志愿者经常上门看望以掌握老年人身体和生活变化情况，还帮助做一些重家务活。去年，我区在全市率先开设“慈孝超市”，今年又开展“志愿服务大篷车进社区”活动，为社区老年人和志愿者搭建一个双向选择的平台，形成养老服务“正能量”。

　　（五）创新突破，不断探索养老服务的新模式和新方法

　　2012年，我区开始“天伦之家-智慧养老院”试点建设工作，构建“大养老”服务格局。即在政府主导下，将家政、餐饮、医疗卫生、代购等社会资源优化整合，搭建专业的养老服务信息化平台，使老年人足不出户，一个电话就可以在家享受便捷的养老服务。引入市场化运行机制，进一步鼓励社会力量以独资合资方式兴办养老机构，满足不同层次不同类型养老服务需要。目前由民营企业捐资500万元，其余由政府兜底的慈城黄山敬老院正紧张建设中。总投5亿元，计划新建床位2000张的江北慈孝乐园项目，已完成前期工作，并签订了投资协议。

　　二、江北区养老服务体系发展存在的问题及分析

　　江北区的社会养老服务体系建设总体而言还处于探索发展阶段，尚未完全走上良性循环的发展轨道。与快速发展的人口老龄化趋势相比，与多元变化的养老服务需求相比，仍然存在不少的矛盾和问题。

　　（一）机构养老服务供给不足与结构失衡现象并存

　　与人口老龄化加速的趋势相比，养老机构、社区养老服务设施和养老床位已明显不足。我区区域内目前共有8家机构养老服务设施（包括市级），核定床位数1811张，实际入住人数1644人，除慈城福利中心外，我区机构养老服务设施的入住率都超过90%。规模较大的机构养老服务设施宁波市社会福利院、宁波市社会福利中心入住率达到100%。其余6家机构养老服务设施（2家市级的除外）大多机构养老服务设施都位于城市郊区，存在建设时间早，建设标准低，建筑陈旧等问题，不能满足现代城市居民对养老服务设施的需求。

　　（二）居家养老服务设施利用不均衡，市场化运作机制尚未形成虽然目前40个社区居家养老服务中心的设施面积都达到了标准，但老小区老年人数量多、人口集中，且多数老人家庭条件较差，对居家养老服务的需求大，但老小区社区管理和服务用房严重短缺，难以提供居家养老服务设施所需的场地；而新建小区的居家养老服务中心设施齐全，建设标准较高，但小区老年人少，且家庭条件较好，目前对居家养老的需求不大，部分设施资源闲置。居家养老服务这种由政府积极参与、强力推动的模式，短时间效果明显。但由于市场化运作机制尚未形成，扶持政策不到位、不明晰，导致社会企业、组织参与度低。

　　（三）社会养老服务总体上层次不高

　　从硬件来看，现有社会养老机构基本情况是规模较小、设施简陋、档次较低、功能单一，养老环境还不够理想；从服务内容看，无论是居家养老服务还是社区养老服务，提供给老年人的服务项目，主要是日间照料和一些家政服务，与老年人的多层次需求存在着很大差距；从从业人员的素质来看，由于薪酬较低，又要会讲地方话以便与老年人沟通，因此，从事养老护理工作人员基本上是年龄偏大、文化程度偏低的中老年人，与养老服务的标准化、规范化要求还有较大距离。从调研情况看，老年人普遍谈到有“三怕”，即怕生病、怕寂寞、怕没人照顾。但目前全区范围内能够专门为老人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉、临终关怀等服务的专业机构很少，急待扶持。同时，由于服务水平不高，使得不少老人、子女不愿意、不放心接受社会养老服务。

　　（四）养老服务发展机制尚未顺畅

　　由于社会养老服务还处于起步阶段，发展时间比较短，政府与社会、市与区政府责任定位尚不完全清晰，一定程度上存在自发、无序状态，无论是政策层面还是实践层面，还存在一些难题，养老服务业的规划制订、建设标准、服务规范、行业自律和市场监管等还有待进一步加强。从居家养老服务看，资源分散，条块分割，难以形成发展合力；从社区养老服务看，以社区为平台的养老服务体系尚不成熟：从机构养老看，机构养老主要集中在床位增加上，在功能定位、专业服务等方面还有欠缺；从社会氛围看，社会资金对养老服务项目问得少、看得少，大多是“望而却步”，参与积极性不高。同时，受传统观念、宣传不够等影响，从事养老服务人员有低人一等的感觉，以致社会养老服务专业人才普遍缺乏，行业整体还缺乏竞争力和发展后劲。

　　（五）财政扶持尚不全面，资金投入仍需加强

　　近三年来，江北区在养老服务方面的财政投入（包括市级转移支付）逐年递增，其中2010年63.30万元，2011年114.97万元，2012年达到622.95万元。主要投向高龄补贴、居家养老服务补贴、民办养老机构建设补贴以及公办养老机构建设等养老服务投入，还存在扶持内容相对单一、补贴标准有待进一步提高、以及扩大补贴范围和政策受惠面的缺乏等问题。

　　（六）政策制度尚不健全，民间投资仍需引导

　　一是公办与民办错位竞争。养老机构二元化体制并行，公办机构往往优先得到财政资金、土地等各种优惠政策支持，民办机构无法在同一起跑线上与其竞争。同时，养老机构定位分工不明，公办养老机构应以公益性为特征，提供基本养老服务，但很多公办机构在“保基本”的同时面向中高收入群体提供较低廉的自费服务，造成公共福利资源补贴错位，还形成了与民办机构直接争“客源”的局面。二是优惠政策落实不到位。虽然市、区政府出台了诸多扶持民办养老机构发展的优惠政策，但由于种种原因床位补助、税费减免等优惠政策落实难的情况还普遍存在。同时，资金筹集成本过高，民办养老机构发展明显受到土地、资金等要素瓶颈制约。诸如公建民营的处于公办与民办之间的养老机构缺乏必要的政策依托，收费参照公办机构，但又要求自求平衡，受到成本高而收费低的“两头挤压”，不利于其可持续发展。

　　三、江北区养老服务体系发展政策建议

　　据预测，到2015年，江北区老年人口将达5.3-5.5万人，占全区户籍人口比例将达到20％以上，步入中度老龄化社会。到2030年左右，全区老年人口比例或将达到30％，进入重度老龄化社会。老龄化的加速发展将导致养老服务需求与日俱增，势必给全社会的养老服务供给带来沉重压力与巨大挑战。

　　（一）完善制度支撑，加快养老机构建设

　　一是发挥公办养老机构示范引领作用。公办养老机构要着重“保基本”，在保障城市“三无老人”、农村“五保户”集中供养的基础上，重点向最低生活保障老人、高龄老人和重度残疾等生活困难老年群体提供养老服务，确保公办养老机构的公益性，充分发挥其辐射带动和示范引导作用。二是加快扶持民办养老机构发展。切实贯彻落实扶持民办养老机构发展的税费减免、土地保障、融资补贴等各项优惠政策，鼓励社会资金兴办养老机构，营造良好环境。三是推进公办养老机构管理体制改革。积极探索推广公办民营、委托管理、服务外包等运行模式，完善管理机制，降低运行成本，提高服务水平。积极探索建立绩效考评机制，在保障公益性的同时，允许自求平衡的养老机构拥有部分自主定价权和适当分红，增强其发展活力。

　　（二）推进资源整合，深化居家养老服务建设

　　一是加快居家养老服务设施建设。依托城市社区、农村敬老院和村级组织活动场所等设施资源，加大社区资源整合力度，尽快建立起多形式、全覆盖的居家养老服务网络，增强社区养老服务能力。依托“81890”等信息服务平台，进一步普及便捷有效的养老服务求助和信息沟通渠道。二是不断拓展居家养老服务内容。根据老年人不同的利益诉求和服务需求，探索建立严格、规范的服务制度，包括收费价格、服务时间、服务质量、服务标准等，真正让老年人享受到最好、最有效的服务。三是积极推进居家养老服务市场化。鼓励企事业单位、社会团体、中介组织和个人参与养老服务，加大政府购买养老服务力度，提高补贴标准，逐步建立起连片辐射、连锁经营、统一管理的居家养老服务模式。

　　（三）充分发挥财政政策引导作用

　　结合“十二五”时期江北经济社会发展目标，调整优化财政支出结构，切实加大对养老服务投入，用好增量，盘活存量，建立养老服务经费动态保障机制。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，完善和落实促进养老服务产业发展的有关优惠政策，鼓励和支持社会力量参与养老产业，研制开发老年产品，提供社会化的养老服务，满足不同层次、不同类型的养老服务需求，促进养老产业发展。注重社会参与的制度设计，为社会资金的介入“搭好台”，除财政政策支持外，还要与金融、土地、人力资源等方面有机融合，引导企业、个人承担必要的社会责任，引导社会资本定位于“立足公益、保本微利”的运作模式，探索可持续的社会化养老服务事业发展。

　　（四）突出财政资金重点投入方向

　　在居家养老层面，结合城乡社区建设，进一步加强城乡居家养老服务网点建设，完善居家养老服务配套措施，增强生活照料、文化活动、体育健身、医疗护理、精神慰藉等服务功能，向老年人提供定点服务和上门服务，鼓励对有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造。在社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心等设施，支持城乡“老年之家”建设，努力达到城市社区基本覆盖，农村社区达到半数以上覆盖等目标。在大力推进居家养老和社区养老的基础上，相应增加财政对养老福利事业的投入比例，大力推进养老服务机构建设，着重发展护养型养老服务机构，根据本地实际情况和老年人口分布情况，合理规划建设区域性的养老机构，实现资源的有效整合。

　　（五）加强队伍建设，提升养老服务水平

　　加强养老服务人才培养，加大在岗培训力度，发展壮大社区志愿者队伍，推动养老服务专业化水平稳步提升。一是注重对养老服务从业人员的培养和储备。鼓励和支持相关高等院校和中等职业学校增设养老服务专业和课程，加大专门人才培养力度，多渠道招聘“4050”、城镇零就业家庭、下岗失业人员等加入养老服务队伍；借助职业技能培训中心和大专院校等平台，对待岗和在岗的养老服务人员进行有计划的培训，提高从业人员的养老服务专业化水平。二是建立服务人员资格准入制度。制定养老服务人员岗位职责，逐步实行持证上岗，并完善薪酬激励机制，推进职业技术等级待遇制，并为他们创造良好的工作和发展环境，提升养老机构专业化管理水平。三是大力发展社

　　日前,《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》正式对外发布。《意见》明确提出,“鼓励探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点”。具体操作办法和实施计划,有望明年一季度出台并试点。这是我国政府部门首次明确提出“以房养老”模式时间表。作为养老服务体系建设的“新模式”，我们应积极把握政策导向，并结合宁波市及江北区的实际情况，进一步探索“以房养老”模式的配套政策和办法。同时，根据我区经济社会发展状况，结合国家宏观政策，进一步通过建设资金补贴、公建民营、税费优惠、政府购买服务等优惠扶持方面下功夫，探索适合我区实际的养老服务新模式，大力推进养老服务体系建设。

　　江北区财政局课题组 课题组组长：李斌

　　课题组成员：章仁苗 戚战烽（执笔）