白玉

财政部2012年12月发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，标志着适应我国企业、事业单位在融合国际先进经验的中国内部控制规范体系已经基本建成。国家审计署副审计长曾提到：审计机关要加强对被审计单位内部控制的审计监督，推动内部控制规范的贯彻落实，促进被审计单位完善内部控制；同时，要加强对被审计单位内部审计工作的指导和监督，支持内部审计机构和人员履行内控职责，推动内部审计更好地发挥职能作用。

高校二级学院内部控制制度建设是高校基础管理工作之一，更是提升高校管理水平的重要内容。为了推进和完善二级学院内部控制制度的建立，加强高校内涵建设，促进二级学院管理工作制度化、规范化，我们审计处于2013年5-9月开展了对我校二级学院内部控制制度现状的调研工作。

此次调研工作，主要是围绕学校12个二级学院展开，调研对象包括：学院党政领导班子全体成员、部分教师、部分辅导员、办公室负责人和教务人员等5类不同层次、不同岗位的代表，突出了调研群体的代表性和普遍性。

此次调研的目的是：通过对学校二级学院内部控制制度现状的问卷调查，了解其内部控制环境是否健康，体系是否完善、操作是否可行，运行是否有效等。根据调研情况，查找出产生问题的原因，提出改进和完善的建议，发挥好内部审计对学校基层单位内部控制制度健全性和有效性的评价职能。强有力的内部控制制度可以检查、平衡和牵制浪费、滥用职权等不当的经济行为，确保组织运行的效率和效果。

此次调研共发出调查问卷131份，回收102份，回收有效问卷98份，回收率为74.81 %（表1）。



以下从内部控制的环境，内部控制体系健全性、可操作性和执行有效性等角度，分析目前的状况、所存在的问题并查找原因，在此基础上提出相关思考。

一、现状分析

（一）内部控制环境分析

内部控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素，它反映了管理当局和其他人员对内部控制的态度、熟悉和行动。内部控制环境是推动经济活动发展的引擎，也是其他一切要素的核心，决定了其他控制要素能否发挥作用，是作用于内部控制其他要素的基础。本次对内部控制环境的调研结果中有97%的调研对象认为学院制度建设总体较好，主要反映在三个方面：

1．各学院基本建立了相应的内部控制制度，内部控制框架基本形成。

2．学校营造的内控环境和氛围基本健康，主要得益于学校领导重视，推进了二级学院内部控制制度的建设。

3．学校内部审计和社会审计的介入，起到了宣传和警示作用，全员思想上对内部控制制度有了基本的印象。

（二）内部控制制度健全性分析

内部控制制度应该涵盖学院管理工作的全过程。从调研情况分析得出，有59%的调研对象认为学院现有的内部控制制度体系一般或不完善，主要表现为：

1．过于注重教学管理和科研项目管理制度的建设，其中有70%的调研对象认为相关教学管理和科研项目管理的制度较多，但与教职工切身利益紧密相关的，如人事管理方面、教职员工福利方面和学院经费管理方面的内部控制制度及规范相对缺失。

2．制度建设不系统且欠科学，制度较少考虑教学管理的特殊性，或按一般流程设置控制点，或者是制度针对某一项工作而制定，并没有进行系统、科学的梳理形成体系。

3．内部控制制度内容与实际工作操作之间有差距，制度内容较为简单，线条相对粗放。

（三）内部控制制度可操作性分析

从调研对象分析，有77%的调研对象认为现有制度具有可操作性，其中53%的调研对象认为操作性较强。同时有反映二级学院现有制度在操作层面存在问题，主要集中在教学管理制度和经费管理制度上。

1．教学管理制度中关于对教师教学管理的规定缺乏灵活性，关键控制点的设计缺乏人性化。

2．学校整体层面缺乏系统的、操作性强的教学管理制度，或有规定但对二级学院指导性较弱，从而使各二级学院对共性问题的约束不尽统一。

3．经费管理制度集中在可操作性方面的问题相对较多，如由于对经费内容公开程度难以把握，关键控制点往往被忽视，实际发生与制度难以对应，不具有实际操作性。

4．内部控制制度设计不到位、内容有脱离实际的现象，故在执行过程中效果达不到预期等。

（四）内部控制制度有效性分析

内部控制制度执行有效性的合理目标是：执行的规定合法，最终的效果显著有效。在实际的调研数据中反映出，学校二级学院在内部控制制度执行的有效性方面效果一般，表现突出的是在经费管理制度、“三重一大”事项及内部控制制度监督作用方面。

1．关于学院经费管理方面

从二级学院主要经费管理的调研数据看，有40.56%的调研对象认为有经费管理制度，且按制度支出；有17.09%的调研对象认为有经费管理制度，基本按制度支出，但执行的程度标准不一；有1.79%的调研对象认为有经费管理制度，未遵循制度支出；另有40.56%的调查对象选择了没有经费管理制度、支出根据情况定或不清楚或弃权，这部分主要是教师（表2）。



2．从二级学院“三重一大”事项执行状况看，56%的调研对象认为总是经过讨论；19%的调研对象认为有些经过讨论；1%的调研对象认为有临时动议情况；1%的调研对象认为大额资金每次讨论；23%的调研对象选择不清楚，这部分主要是教师（表3）。



3．从设置监督途径，以保证现有内部控制制度有效实施来看，30.60%的调研对象认为设置，且发挥作用较好与发挥作用一般同比例；3.07%的调研对象认为设置，但没有发挥作用；28.57%的调研对象认为没有设置；7.14%的调研对象选择弃权（表4）。



二、存在问题及其产生的原因

调研结果显示，有50%以上的调查对象对学院的内控制度现状是肯定的，认为二级学院基本建立了相应的内部制度，学校有重视内部控制制度的氛围。说明二级学院内部控制制度的环境基本存在。对于内控制度的可操作性和有效性方面的观点有不同程度的分化，值得注意的是，具有代表性的教师群体对这两个方面不是很认同，一是认为处理解决事项有制度，但方法不统一，具有随意性；二是教师对调研事项回答“不知道”、“不清楚”较多，这从一个侧面反映出，制度的透明度、可操作性、执行力还不尽如人意，相关办事制度的公开性和宣传力度还存在一定的缺陷。

（一）二级学院现有内部控制制度可能存在的问题

1．内部控制制度总体缺乏系统性，不够完整、不够规范，尚未达到财政部关于《事业单位内部控制制度规范》的基本要求。根据调研及我们前期对学校二级学院网上公开制度的查阅结果反映出，各二级学院注重教学和科研项目管理制度的建设，忽视了其他制度的建设，尤其是与教职工切身利益紧密相关的制度存在明显缺失。

2．部分制度可操作性不强，导致执行不到位，反映出内部控制制度执行的有效性较低。其产生原因是缺乏具体的操作细则或操作程序不清晰

3．内部控制制度评价体系基本缺失。内部控制制度评价体系是对内部控制制度执行有效性的检测，因此，内部控制制度应该执行哪些评价程序，遵循什么样的评价标准，建立哪些内控评价指标，使用什么样的评价形式等问题，影响着高校制度建设和管理效率。通过问卷调查，我们发现二级学院缺乏保证现有内控制度有效执行的措施。从调研结果看，主要集中在以下两点：一是有控制但没有留下痕迹，使监督无从人手；二是有控制但公开的程度不够，从而无法做到广泛的监督。

4．二级学院内部控制制度公开的透明度不够或流于形式。在16个调研问题中，超过20%的调研对象选择不清楚或不知道的题目数有6个。说明二级学院对内部控制制度没有广泛宣传，对内部控制制度缺乏必要的学习，以致很多教学科研一线人员对现有制度不甚了解或一无所知。

（二）原因分析

1．现行学校管理基本沿袭了计划经济条件下的管理体制，对市场经济下如何运行，相关法律规定有些模糊，且政策、制度配套不全。

2．建立系统完整的内部控制制度体系的动力不足，缺乏校级顶层内部控制制度框架设计。

3．管理者的选用偏重高学历，而忽视了胜任管理能力的评价，在任用和培养管理干部的程序方面，缺乏阶梯型干部实践过程和工作实效评价，使管理者管理水平受限。

4．内部控制制度设计缺乏以人为本的理念，制度设计、执行没有体现党的群众路线，政策制定未向基层第一线的教职工倾斜。以至于调查对象中，出现部分教职工对现有内控制度不清楚或不知道。

5．内部控制制度监控缺乏力度，较少或缺少内部监督和外部监督机制相结合的科学评价方法。产生的内在原因是：缺乏内控评价机制生存的土壤和环境，评价组织的独立性和权威性没有确立起来。归结起来还是我们的内控环境是否已经净化，内控评价是否得到有效的执行，每一个管理者是否对内控制度有敬畏感等问题没有得到有效落实。

三、健全完善学校二级学院内部控制制度体系的思考

党的十八届三中全会把深化经济体制改革和政治体制改革作为当前的中心工作，并把事业单位的深化改制提上议事日程，为高校管理体制的改革和建设指明了方向，它必将有效提升高校管理的综合竞争力，促进高校健康可持续的发展。

（一）做好学校整体层面的内部制度设计。按照财政部关于《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知，系统、全面地梳理规范完善高校的内部控制制度，使高校的经济活动始终处于有效监督和规范操作的良性循环。

（二）营造良好的内控环境。包括教职员工的诚实性和道德观，管理层的管理理念、组织结构、授权方式，人力资源政策等。在机制上创造出宽松和谐的内控环境，在操作层面养成依据规章办事，按照流程运转，根据权限审批，建立公开、公平、透明的内控环境。主动接受教职工内部监督，明确规定责任追究范围和形式，并与领导干部考评有机的结合起来，为高校管理的有效运行创造良好的环境。

（三）明确岗位职责。按照市场化的运行法则，明确和清晰岗位职责，增进职能部门与学院之间、学院和学校之间、学院班子和教职工之间的协调配合能力，以人为本，切实关心教职工的诉求，切实激发群众的主观能动性，提高工作效率，提升教学成果。

（四）建立、健全高校内外部监督和评价体系，保证内部控制制度执行有效。发挥好纪检、监察和审计等部门的监督控制作用，在抓好内部监督的同时，购买社会服务，通过内部审计、外部评价和监督，确保内部控制制度运行有效。全面整合各类管理资源、建立制约与协调、科学与适用的内部管理机制。

（五）通过完善有效的内部牵制制度。构建“三权制衡”长效机制，以实现内部控制建设内容的全面性和科学性；制定和完善二级学院“三重一大”制度，把学院的经费预算及使用制度、人才引进流程、绩效工资发放、职称评定上报、教学管理等事项，纳入二级学院“三重一大”的工作内容，并采取网上公示等形式实时公开。规范“三重一大”事项的议事规则和决策程序，使之更加民主、科学。

（六）加强高校文化建设以夯实基层内控基础。创造全员参与、强化执行、有效控制的内部治理环境，通过内部控制的完善和健全，使之有效运行，把习惯变成制度，把制度养成习惯，为高校的健康可持续发展提供保证。