陈文俊 刘岚

行政事业单位的固定资产是我国国有资产的重要组成部分。近年来，随着政府不断加大对教育事业资金的投入力度，固定资产在学校资产中所占比重有了较大程度的提高。目前，由各单位党委领导、组织部门组织、审计部门实施的校（园）长经济责任审计，将校（园）长任期内国有资产的安全完整情况作为考察其工作业绩的指标之一。因此，需要加强中小学校及幼儿园固定资产的管理，提高其使用效果，以维护国有资产的安全、完整，但现有事业单位固定资产会计核算体系已难以跟上当前形势发展的需要。此外，学校固定资产的管理水平也受限于各所学校财产管理人员的业务能力、固定资产相关制度执行情况和学校领导重视程度而参差不齐，亟待规范和提高。

本文主要关注学校固定资产会计核算和管理现状，以期达到完善事业单位固定资产的会计核算体系，提高会计信息质量，以及加强事业单位的固定资产管理，充分发挥固定资产在教学管理中的作用，提高利用效率的目标。

一、学校固定资产会计核算现状与不足

（一）事业单位固定资产会计核算体系包含的内容

《事业单位会计准则》第十六条规定“会计核算一般采用收付实现制”；第十九条规定“各项财产物资应当按照取得或购建时的实际成本计价”；第二十五条规定了固定资产的定义、初始计量以及会计处理方法，即事业单位固定资产指使用期限在一年以上，单位价值在规定标准以上（一般设备单位价值在500元以上，专业设备单位价值在800元以上），并且在使用过程中基本保持原有实物形态的资产。单位价值未达到规定标准，但是使用时间在一年以上的大批同类物资也应作为固定资产管理在2012年2月7日颁布的中华人民共和国财政部令第68号《事业单位财务规则》中，将事业单位固定资产的标准提升为单位价值在1000元以上，专用设备单位价值在1500元以上的资产。

《事业单位会计制度》的第120号科目固定资产规定了详细的固定资产初始计量和会计处理方法。

《事业单位财务规则》第二十八条规定了固定资产的价值标准。

（二）现行学校固定资产会计核算体系有待完善的方面

1．学校固定资产会计核算基础采用收付实现制，在购置时一次性列支费用，即在使用期间不计提折旧，也不做减值测试准备，只反映原值。因此，行政事业单位购入的固定资产在没有毁损、报废的情况下，其账面价值是不变的，这就虚增了固定资产账面值。虽然学校是非盈利性的社会组织，但固定资产仍会随着使用而不断产生贬值，然而在事业单位的报表中，并不反应固定资产的当期净值（真实价值），自然也就无从得知它的使用和保养情况，从而影响会计信息的真实性。我们在对学校现场审计盘点固定资产的过程中发现，部分固定资产由于设备老化或无法适应新时期的教育教学要求处于待报废状态，但其仍在财产账上反映原值。

2．目前学校固定资产的确认依据是中华人民共和国财政部令第68号《事业单位财务规则》中规定的“单位价值在1000元以上，专用设备单位价值在1500元以上的资产”。新制度中虽较大幅度提高了固定资产确认标准，但仍在几个方面有待进一步完善：

（1）资产种类杂多。随着经济的发展、物价的上涨，很多资产都会达到此标准，如果均纳入固定资产核算，必将导致固定资产类别杂、数量多，不仅给实物管理带来诸多不便，而且还需将较多的人力投入到价值相对较小、不易管理的低值易耗品上，得不偿失。

（2）特征尚需完善。企业会计准则规定固定资产是指为生产商品、提供劳务、出租或经营管理而持有的、使用寿命超过一个会计年度的有形资产。资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。相比之下，事业单位会计准则对固定资产的定义没有充分体现固定资产的特征，存在明显的缺陷。

二、学校固定资产管理现状与不足

（一）事业单位固定资产管理包含的内容

《上海市市级事业单位国有资产使用管理暂行办法》第十条规定“市级事业单位国有资产自用管理应本着实物量和价值量并重的原则，对实物资产进行定期清查，完善资产管理账表及有关资料，做到账账、账卡、账实相符，并对资产丢失、毁损等情况实行责任追究制度”；第十一条规定“市级事业单位要建立健全自用国有资产的验收、领用、使用、保管和维护等内部管理流程，并加强审计监督和绩效考评”；第十三条规定“市级事业单位应建立资产领用交回制度。资产领用应经主管领导批准。资产出库时保管人员应及时办理出库手续。办公用资产应落实到人，使用人员离职时，所用资产应按规定交回”。

《上海市市级事业单位国有资产处置管理暂行办法》第四条规定“市级事业单位国有资产处置应遵循公开、公正、公平和竞争、择优的原则，严格履行审批手续，未经批准不得擅自处置”；第八条规定“市级事业单位国有资产处置的范围包括：闲置资产，报废、淘汰资产，产权或使用权转移的资产，盘亏、呆账及非正常损失的资产，以及依照国家和本市的有关规定需要处置的其他资产。按资产性质分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等处置方式包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废报损、货币性资产损失核销等；第十二条规定了无偿调拨（划转）资产的范围；第二十七条规定了市级事业单位申请国有资产报废和报损需准备的材料和流程；第三十一条规定了市级事业单位国有资产处置收入的操作办法。

《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》第二条规定“非经营性资产是指事业单位为完成国家事业发展计划和开展业务活动所占有、使用的资产。经营性资产是指事业单位用于从事生产经营活动的资产。非经营性资产转经营性资产是指事业单位在保证完成本单位正常工作前提下，按照国家有关政策规定，将非经营性资产转作经营”；第四条规定“下列资产不准转作经营性使用（一）国家财政拨款；（二）上级补助；（三）维持事业正常发展，保证完成事业任务的资产”；第五条规定了非经营性资产转经营性资产的审批程序。

学校资产非经营性资产未经批准不得转为经营性资产。

（二）学校现行固定资产管理中存在的不足

在事业单位中，学校是非盈利性质的财政拨款单位，其对于财务管理方面的要求应更高于一般事业单位，但由于当前我国法律法规还不完善，仅有《预算法》对此有相关规定，没有其他相配套的制度，这就要求学校自身在管理体制上下功夫。结合实际情况，制定可操作性强的内控管理制度，并下大力气去落实固定资产管理，防止国有资产的浪费和流失。目前学校固定资产管理存在的普遍问题有：

1．固定资产采购不规范。有的购置固定资产不纳入政府采购程序；有的没有严格按照政府集中采购目录进行采购；有的虽按采购目录进行采购但没有按采购限额规定的标准执行；有的政府授权自行采购的大额项目没有招标和比价环节，也存在着未与供应商签订合同的现象；有的甚至自行购置单位办公设备，既未通过政府采购中心集中采购，也无相应的报批手续。这些做法既有违固定资产管理制度的要求，也给学校固定资产的管理带来了较大的难度。

2．固定资产入账和出租出借收入确认不及时。有的学校对固定资产更新、维修、调入、捐赠等形成的资产不及时入账，甚至不入账；对建造的固定资产，由于资金不足、决算不办理等原因，造成结算不及时而未入账；对出租部分办公用房，收入未全部进账，直接抵用了账外的单位招待费、福利费支出，而财会部门对本单位租赁收入的应收数、已收数、欠收数无完整的台账或记录，造成会计监督失控。根据国家审计署对中央部门国有资产出租出售未上缴的收入进行统计，从2006年到2011年，共有超过41亿的收入未按规定上缴并纳入预算，这一数字是十分惊人的，对该项收入进行监督确认已到了刻不容缓的地步。

3．固定资产报废不及时，处置不合理。报废、转出的固定资产未及时进行核减；学校部分使用年限较长的闲置固定资产堆在仓库里，已经丧失了其使用价值，虚增了资产账面数；部分学校将闲置不用的固定资产擅自处理，未办理任何核减手续，导致财务人员无法调整账务。

值得肯定的是，经过近几年来我区加大了对学校资产管理的宣传力度，通过对学校财产保管员开展相关知识技能培训和敦促学校落实审计整改，这项工作已能得到学校领导的高度重视，并大有改观。目前，我区属学校大都能做到大额物资采购有“三重一大”会议讨论决议，相关物品购置走政府采购平台，物品管理有验收登记、借用手续和领用记录，物品报废超2万元部分报教育局相关部门审核、备案，电子废弃物回收交由教育局指定的公司等，但仍有部分学校在固定资产管理方面存在一些问题有待改进：

（1）固定资产入账标准不够统一，对同一类型的固定资产，各校、园的资产管理员入账标准不一致，如幼儿园购置的玩具，有些幼儿园是把玩具作为固定资产入账；有些幼儿园把玩具作为低值耐久品入账，而大部分幼儿园将购置玩具的费用直接从费用中列支。因此，各幼儿园固定资产分类标准不统一，造成上级主管部门掌握本系统固定资产的数据不准确。

（2）固定资产账务处理不及时、不准确。有些学校通过自购或者通过调拨渠道取得的固定资产不入账或不及时入账，固定资产入账三联单未及时传递给会计，造成财产账面数与会计账面数不一致。还有些学校部分闲置的固定资产是使用年限较长，且早已更新换代了的资产，已经丧失了其使用价值，成为一堆废物堆在仓库里。因此，资产管理人员对这类固定资产不及时报废，就虚增了学校资产的账面数。

（3）购买固定资产缺乏计划性，布局不合理，对购买固定资产的预算编制不重视，购置设备时存在随意性和盲目性，缺乏计划性和统筹考虑的意识。有些学校及幼儿园宁愿多花钱添置新设备，而对于正在使用的设备却不愿意花钱进行正常的保养和维修，造成设备快速老化。尤其是到了年底，有些预算单位在预算资金比较宽裕的情况下，通过购买固定资产来突击使用当年度预算结余的情况屡有发生，因此，重复购买，超规模购买固定资产的现象时有发生。

（4）部分财产保管员专业能力有待提高。我们在审计过程中发现，仍有部分学校固定资产存在未贴标签，贵重物品借用没有协议和借用手续，不能有效使用固定资产电子管理平台等情况，而这些恰是财产保管员的基础工作。目前我区属部分学校和幼儿园由于受职工人员配备的限制，没有专门的资产管理员，由担任教学或者后勤工作的人员兼任资产管理员，而他们无法全身心投入固定资产管理工作，账实不符成了必然。

（5）固定资产管理权责不明确。典型案例发生在财产保管员与专用教室教师对于存放在专用教室的固定资产管理上产生的分歧。由于财产保管员的职责是管理好学校财产账面上的固定资产，而这块固定资产日常使用和管理是由专用室教师负责，如若双方平时未定期一同进行盘点清查，一旦资产缺失，则会发生难以界定过失的情况。故学校在固定资产日常管理中，应进一步明确对专用教室固定资产管理的权责界定，以避免该情况的发生。

（6）固定资产制度执行力有待提高，管理有待加强。如有的学校在财务制度中规定每年进行对固定资产进行一次清查，但实际未予执行或虽有清查，但未形成结论性书面材料；又如学校财务制度上规定由财产保管员本人对物品进行验收工作，但实际验收签收人出现多人的情况。

三、对策

（一）学校固定资产会计核算方面

1．对固定资产的核算，应以权责发生制为记账基础，替代收付实现制

权责发生制是指以应收应付作为标准来处理经济业务。权责发生制下，在本期内已经收到和已经发生或应当负担的一切费用，不论其款项是否收到或付出，都作为本期的收入和费用处理；反之，凡不属于本期的收入和费用，即使款项在本期收到或付出，也不应作为本期的收入和费用处理。正是基于这项特性，使它能在制度上保证固定资产内在价值与账面价值的匹配以及“账、卡、物”的统一，有利于更加真实、准确的反映资产的价值和固定资产的实物管理，也有利于规定固定资产的确认、计量以及相应的会计处理方法等事项。

可喜的是，在新的《事业单位会计准则》征求意见稿中，第九条规定“事业单位的会计核算一般采用收付实现制，但部分业务或者事项可以采用权责发生制。部分行业可以在行业事业单位会计准则中采用权责发生制。”今后有望以权责发生制作为学校固定资产会计记账基础。

2．建立固定资产折旧和减值准备制度

在资产负债表中引入“累计折旧”和“固定资产减值准备”这两个科目，使资产负债表能够真实地反映事业单位的资产、净资产的情况。对于固定资产折旧计提方法，学校需结合自身特点，采用合适的方法计提固定资产折旧，但值得注意的是折旧方法一经确定，不得随意变更。

3．完善固定资产的定义和确认条件

我们可以通过借鉴企业会计准则的做法，结合固定资产性质和学校公益性的特点，制定出适合学校的固定资产价值标准，切实简化学校固定资产种类，以便于将管理落实到实际需要关注的固定资产中去。

4．建立有效的固定资产信息化管理系统

建立有效的固定资产信息化管理系统，首先要进行清理，摸清占用资产单位的情况，并对资产的增减变动建立严格的审批制度。目前，中小学校及幼儿园的财务系统未有固定资产模块，其财务系统主要功能为核算资产数据，而对于资产采购、资产处置、安全控制及资产登记中的验收登记、领用登记等数据在财务软件中很难连贯地反映出来，而在整个固定资产管理中会涉及学校及幼儿园许多相关部门的人员。所以，建议学校及幼儿园开发一个含固定资产管理的办公自动化系统，并将该模块与财务系统中固定资产模块相结合，以便实现各类数据资源共享，为资产的使用效率分析提供数据并发现闲置资产的数量与分布，从而大幅度地提高上级主管部门的数据管理能力。

（二）学校固定资产管理方面

1．统一固定资产入账标准

对于固定资产和低值耐久品的区分制定明确标准，尤其是对幼儿园所购置的玩具及其产生的相关费用入账依据的确认（按批量还是单位价值）要统一标准。

2．强化控制意识，责任落实到人

学校要改善固定资产管理工作，不仅需要有符合学校实际情况和管理需求、切实可行的好制度，更重要的是如何将制度和管理目标落到实处，达到管理效果。为此，学校应从固定资产请购审批到验收、使用和报废，从实物管理到账面记录，按照不相容职务相分离原则设置岗位，明确财产保管员、总务主任、专用教室教师的管理权责和义务，同时建立严格的授权批准制度并制定相应的奖惩机制，构建一个相互牵制的机制，并协调好他们之间的关系，一同将固定资产管理这项工作做好。

3．定期进行盘查，做到“手里有粮，心中不慌”

学校应对固定资产采取定期盘点、不定期抽盘的方式，及时了解固定资产的缺失情况和管理状况，发现管理中所存在的问题，查明原因，并及时进行整改。对有问题的账目要及时调整，确保账账相符、账实相符。此外，需留下书面盘点情况汇总及分析，留下清查痕迹。

4．加大专业培训力度，全面普及管理信息系统的应用

21世纪的今天，科学技术进步变得愈加快速，教育教学手段也变得愈加多样，这离不开不断涌现的新技术设备来辅佐支持。目前固定资产的置换频率较之过去有了很大的提升，这对于固定资产的核算管理提出了更大的挑战。目前，计算机技术给予了我们技术方面的支持，并为固定资产管理量身定制了适合它的管理系统，极大的便捷了我们的管理。在可见的未来，固定资产一体化管理模式将会变成现实，但这离不开软件开发技术团队的支持，离不开财产保管员对于这套系统的熟练运用，更离不开经常性的专业技能培训。针对财产保管员专业能力层次不齐的现状，加大对其工作指导和专业培育已刻不容缓。

5．进一步加大宣传力度，强化校园长对固定资产管理工作的重视

结合固定资产的特点，引进评估机制，即资金投入、配置机制：有计划、有针对性、有目的地把有限的资金投入、配置到最能发挥效益的地方，在财务系统中增添固定资产模块，增设“固定资产使用年限”指标、“折旧率”指标、“固定资产净值”指标，使上级主管部门可以直接了解到各学校固定资产配置的状况，全面准确掌握即将到期的固定资产的情况；学校及幼儿园在编制年度部门预算前，在固定资产购置环节增添“固定资产购买率”指标（下一年拟购置资产的金额/下一年预算经费）。该指标将作为各学校及幼儿园全年购置固定资产的最高执行上限，帮助学校处理好维护现有固定资产和重新购置固定资产的关系。

近年来，中央财政资金持续加大对公共教育事业投入力度。韩正市长在上海市第十三届人民代表大会第五次会议上做政府工作报告中提到，2012年上海的教育总投入将超过700亿元，是2009年的一倍以上。”面对教育资金大幅度的增长，如何用好、管理好、监督好是首要问题，而如何保养好固定资产，使其更好地为教育事业服务；如何管理好学校固定资产，避免国有资产流失是二个实际问题。希望通过本文的研究，能够进一步引起教育系统各方对于固定资产管理方面的重视。