傅高明

　　编者按：预算单位自有资金，是国库集中收付时沉淀在预算单位的资金。由于其来源广泛、用途复杂，成为各级财政管理的难点。自2014年1月1日起，省财政厅通过重构预算单位、银行账户、资金三者的内在联系，在省级部门全面推行了“依托账户，以收控支，分类管理”的预算执行管理新机制，重点强化对预算单位自有资金的管理，进一步增强预算执行的完整性和准确性。这不仅是我省预算执行管理制度和手段的一大创新，在全国范围内也属首创。

　　省级预算执行管理工作，经过12年的国库管理制度改革，财政拨款的支出管理不断规范和加强，但对于预算单位自有资金的管理仍然较为薄弱，突出表现为：各单位自有资金的总体规模不清、来源情况不明、支付信息不详，从而影响了预算执行的完整性和准确性，影响了对财政和经济运行过程的科学管理。因此，迫切需要对预算执行管理手段进行创新，从制度和技术上加以改进和规范。
　　一、新机制的改革目标
　　省级预算单位类型较多、资金收支情况复杂。从单位层面看，不仅有行政单位、参公单位、全额事业单位、差额事业单位，还有自收自支单位、转制科研单位等，这些单位之间性质差异较大，在管理方式上需要区别对待。从资金层面看，不同类型单位有不同性质的资金，相同类型单位也有不同性质的资金，针对不同性质的资金，需要结合财政管理制度要求和单位实际确定有效的管理措施。
　　（一）落实全口径预算决算审查监督新要求。党的十八大报告提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查监督”。对于省级部门自有资金的管理，从预算编制、执行和决算的范围上均有明确规定，财政厅还要求将这部分资金的支出纳入大平台系统管理，但有的部门在执行中仅停留在规范性文件层面，预算编制不准确、执行情况不清楚、决算报表不真实。贯彻落实十八大提出的新要求，势必要求我们按照全口径预决算管理要求，全面反映包括自有资金在内的预算执行情况。
　　（二）构建与支出管理对等的收入管理模式。依托国库集中支付系统，对包括财政专户在内的财政拨款部分的支出，实行预算指标和用款额度双重控制，但对自有资金部分的开支则没有相应的控制。2012年2月和12月，财政部先后公布修订后的《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》，明确要求“各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算、统一管理”、“各项支出也要纳入单位预算”。要将单位预算收支全部纳入预算管理，势必要求在财政拨款和自有资金的管理上，建立健全收支关联和全面管理的控制机制。
　　（三）实现预算执行与账户管理的无缝链接。预算单位、银行账户和资金，是构成部门预算执行的三个基本要素。导致预算单位隐瞒自有资金收支情况的关键，是没有理清三者的内在联系进而实现管理控制上的有机结合，特别是没有将账户作为反映预算单位收支的强制措施，以致各账户的收支情况无法在集中支付系统中进行反映。强化对自有资金的管理，势必要求建立健全预算执行与账户管理紧密结合的制度机制。
　　二、新机制的创新举措
　　为了改进和加强部门预算执行管理，有效解决自有资金管理缺位问题，从2010年起，财政厅先后清理预算单位1572个、银行账户4983个，征求厅内部门处室意见建议20条，完成立项课题报告1个。经过近3年探索，提出了依托国库集中支付系统，构建预算单位、银行账户、资金“三位一体”的预算执行管理新机制。
　　（一）找准管理抓手。一是区别单位性质、账户性质、资金性质，合理确定纳入省级财政大平台管理的范围。该管的管好，不该管的放到位，以改变单位、账户、资金之间管理方式不统一、不公平的状况。二是编制自有资金年初预算，由部门管理处审定后导入大平台系统，形成支出控制指标，单位按取得的收入在系统中如实登记来源，并在支出额度和收入来源内拨付资金，以全面、全程反映部门预算执行和资金活动情况。若执行中超过年初指标，则按程序办理预算调整手续。三是将所有收支集中反映到某一确定账户上，预算单位办理资金来源和支付必须以财政厅批准的账户为载体，未经批准开立或已经过期的账户，不得登记收入和办理支付。
　　（二）建立管理制度。在充分论证和广泛征求意见的基础上，财政厅于2013年11月印发了《关于规范省级部门预算执行有关问题的通知》（川财库〔2013〕35号），明确规定了各预算单位的管理类别、管理方式和资金范围。核心内容是：结合预算编制对单位性质的划分，将省级预算单位分为全面纳入系统管理类、部分纳入系统管理类、不纳入系统管理类三种类型。实行全面管理方式的单位，须将构成部门预决算内涵的所有收支全部纳入国库集中支付系统，全额核算资金来源，全面反映支出去向；实行部分管理方式的单位，只反映财政拨款和财政专户拨款收支；不进系统类的单位，各项收支均不纳入支付系统管理。
　　（三）搭建运行平台。一是研发操作系统。按照新机制的目标要求，研究设计了预算执行管理的流程和软件，立足大平台开发建立了全新的收入管理系统，为新机制的运行搭建了操作平台。二是组织培训交流。去年12月，在省级部门决算布置会上，对省级部门财务人员进行了新政策的讲解，组织了流程和软件操作培训；今年4月，召开了省级部门预算执行管理座谈会，邀请10个省级部门人员交流新机制的推行情况，共同探讨发现的问题与对策，为新机制的运行搭建了互动平台。三是全程跟踪督导。在新机制运行过程中，财政厅指定专人负责处理预算单位反馈意见，现场解决特殊情况，对口指导开展业务培训、启用操作系统、规范预算执行，为新机制的运行搭建了服务平台。
　　三、新机制的运行成效
　　今年1月1日，新的收入管理系统正式上线运行，新的预算执行管理机制正式实施。从新机制运行半年来的情况看，总体效果良好，基本达到了预期目标。
　　（一）预算执行情况得到全面动态反映。截至今年6月底，已有108个省级部门管理的800个预算单位启用新系统，通过该系统已登记自有资金收入93.79亿元、办理支付45.24亿元。从收入构成看，有上年结余，有今年取得的收入和暂存款；从支付类型看，有基本支出和项目支出、上缴上级及附属单位补助支出、经营支出、应缴国家金库及财政专户，还有本单位账户间划转和收入退付；从支付方式看，有单位列报支出的支付、往来支付，还有支付补录（指通过网上银行、银行代扣代缴方式发生的支付，单位未通过系统打印支付凭证，事后在系统补录支付信息）。各预算单位自有资金总体规模一清二楚、来源去向一目了然。按照新机制规定，除3个部门因事业单位分类改革等特殊情况外，应当纳入系统管理的省级预算单位、应当纳入系统管理的资金，已经全部纳入系统核算管理，省级预算执行情况得到了全面、及时、动态反映。
　　（二）预算执行管理理念得到进一步提升。按照新机制要求，各单位通过对范围内资金实行来源登记，办理支付时对应选择相应的资金来源，强化了预算执行过程中的收支关联性。结合推行新机制，一些部门从修订完善财务管理制度入手，进一步建立健全了预算执行管理制度体系。比如，有的部门制定了预算执行管理考评办法和银行账户使用管理办法，有的部门重新修订了内部财务管理办法。一些部门还采取专门印发通知、主动加强沟通和现场培训指导等方式，督促下属单位按时启动新机制、正确启用新系统、规范组织预算执行，省级部门的指导和监督职能得到进一步加强。
　　（三）银行账户使用管理行为得到有效规范。长期以来，一些单位在银行账户的使用管理上，对账户之间的功能、用途及其核算的资金性质混淆不清，擅自开户、多头开户、先开后批的情况时有发生。按照新机制要求，未经批准开立或已经过期的账户，不得登记收入和办理支付，预算单位办理资金来源和支付必须以财政厅批准的账户为载体，这不仅增强了单位财务管理的针对性和科学性，对银行账户的使用管理也起到了有效的制约作用。比如，对未经批准、违规开设使用的各类账户和过期账户，一些单位在规定的期限内补齐了相关资料或办理了延期手续，一些单位办理了销户手续。
　　　　　　　　　　　（作者单位：四川省财政厅国库处）