德阳市财政局课题组

　　预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，注重预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。加强预算绩效管理，是公共财政的内在要求，其根本目的是改进预算支出管理，优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。本文从基层财政工作者角度，在认真学习相关预算绩效管理和绩效评价理论的基础上，结合实际工作经验，就如何做好财政支出绩效评价管理工作进行一些探讨；并侧重于根据地方绩效评价工作现状，围绕开展绩效评价工作的环境条件、组织工作、技术方法等方面进行阐述，以达到提高财政支出绩效评价管理工作质量、发挥其在预算绩效管理中重要作用的目的。
　　一、我国预算绩效管理工作的起步与发展
　　绩效评价管理是预算绩效管理工作四大组成部分之一，我国预算绩效管理工作的起步阶段都是以绩效评价工作开始的，绩效评价管理工作又随预算绩效管理体系的建立而逐步深入开展。2002年，湖北省恩施就开始进行绩效评价工作试点。从2005年起，财政部开始选择部分中央部门的支出项目进行绩效评价试点，但这种绩效评价仅仅是事后评价。预算绩效管理理念的提出则是在近年，2011年召开的第一次全国预算绩效管理工作会议，首次正式提出全过程预算绩效管理的理念，随后财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《预算绩效管理工作考核办法（试行）》、《预算绩效管理工作规划（2012～2015年）》等制度。通过这一系列制度的建立，预算绩效管理工作开始在中央和地方开展起来，并取得了积极进展，绩效评价试点工作深入推进，制度建设体系不断完善，全过程的预算绩效管理机制逐渐形成，基础工作日益强化。
　　我省在2005年，根据财政部文件精神，制定出台了《省级财政支出预算绩效考评办法（试行）》；2006年研究制定了《省级财政支出预算考评试点工作实施方案》，为推进试点工作提供了制度规范。2009年，为大力推进全省绩效评价工作，根据财政部出台的绩效评价管理暂行办法，制定下发了《关于推进财政支出绩效评价工作的通知》、《四川省财政支出绩效评价管理暂行办法》，对我省开展财政支出绩效评价的指导思想、工作目标、管理办法等提出了全面要求。在总结试点工作经验基础上，结合我省实际制定了《四川省省级财政项目支出绩效评价指标体系及评分标准》。逐步健全完善管理制度规范，为推进绩效评价管理工作奠定了坚实基础。
　　二、我市绩效评价管理工作的进展情况
　　我市预算绩效管理工作的开展，也是从绩效评价管理工作开始起步的。2005年我市开展绩效评价管理工作试点，同时制定了《德阳市市级部门项目支出评价工作管理办法（试行）》、《德阳市市级部门财政支出绩效评价管理暂行办法》等相关制度，从2012年起，将绩效评价结果向人大、政府报告。2013年，财政支出绩效评价管理工作已在79个市级部门全面展开，财政部门组织实施了对18个项目支出绩效评价工作，同时还选择市建设局等6个部门开展了部门绩效评价试点。2014年，财政部门组织实施的项目支出绩效评价扩大为40个，部门绩效评价扩大到10个，绩效评价已在我市全面深入开展起来。
　　2012年，市政府制定了《德阳市市级财政专项资金绩效分配管理暂行办法》，提出了在专项资金分配管理上要建立健全绩效分配机制，要采取规范化、制度化、科学化的分配手段，实现财政资源有效配置。2014年，市政府制定了《德阳市市级财政专项资金管理办法》，明确在专项资金管理上，必须实施绩效管理。一是部门、单位在编制专项资金预算和申报项目时，应编制绩效目标，财政部门对绩效目标进行审核，在批复专项资金预算时，同时批复绩效目标；二是专项资金项目执行期间，主管部门需按照批复的绩效目标对专项资金进行跟踪监督，对偏离绩效目标的项目采取措施进行整改，相关监督检查部门要进行监督检查；三是专项资金执行完成后，要进行绩效评价；四是绩效评价结果要作为财政和主管部门改进预算管理、编制以后年度预算以及监察部门实施行政问责的重要依据。随着这一系列管理制度的制定，预算绩效管理理念全面融入到预算管理实践工作中，绩效评价管理工作也有了制度保障。
　　三、我市财政支出绩效评价管理工作存在的问题
　　我市财政支出绩效评价管理工作取得了一定成绩，但与省级以及其他部分市（州）相比，绩效评价管理工作整体水平还不高，还存在诸多问题，下面将从三个方面来分析我市绩效评价管理工作中存在的主要问题。
　　（一）各级部门对绩效评价重视程度不够
　　我市绩效评价管理工作还处于起步阶段，宣传力度不够，几乎未利用各类媒体宣传绩效评价管理工作，未创造良好的社会舆论氛围，没有倒逼部门使用财政资金讲效益的动力，其部门和领导对绩效评价管理工作了解不多，未引起足够重视。同时，各预算部门对财务人员重视程度各异，财务队伍人员素质参差不齐，有的单位财务人员难以胜任当前财务工作的需要，致使财政改革工作不断深入推进较难。目前，由财政部门负责组织开展绩效评价工作，各部门参与该项工作的积极性较低，部分部门在绩效评价工作的认识上存在误区，认为绩效评价只是每年开展的一项例行任务，一评了事，或认为绩效评价是找部门的麻烦，不积极配合工作开展，应付了事。从近年报送的部门单位绩效自评报告来看，大多数部门单位的自评报告质量不高，对绩效评价指标体系的相关指标未进行认真阅读，更谈不上分析研究；自评打分不去认真收集核实相关资料，不按相应指标要求规定内容进行；财政组织的绩效评价小组到现场后，大多数部门单位都未按要求完整齐全的准备好相关材料。将绩效评价的结果反馈给部门后，部门的不重视使得绩效评价未发挥作用。从绩效评价工作开展来说，缺少更高层次的部门来牵头，单由财政部门来开展，没有管理层级上的优势，难引起部门的高度重视。
　　（二）财政支出绩效评价缺乏专门管理机构、专业人才和技术手段等，导致评价结果质量不高
　　1.尚未设立财政支出绩效评价管理专门机构。从我省现有情况看，省级及部分市级已设立财政支出绩效评价管理专门机构，在推进绩效评价管理工作方面取得很大成绩。目前我市没有设立财政支出绩效评价管理专门机构，难以抽出充足人力对我市绩效评价管理工作进行深入细致的学习和研究，总结经验、挖掘问题、提出建议，无法拟定出符合我市实情，科学合理、切实可行的绩效评价规章制度和相应技术规范，制度、规范只能停留在对上级规定转发的水平上，无法做到有创意的绩效评价工作。
　　2.缺乏财政支出绩效评价管理专业人才。绩效评价管理工作所需知识面较广，评价人员需要掌握项目业务情况、财政财务知识、专业技能等多方面技能知识，能满足该条件的人员较少。我市绩效评价组成员一般由科室经办人员、主管部门的相关人员组成，对绩效评价技能知识掌握较少，虽然我市逐步引入第三方评价机构参与绩效评价，但第三方评价机构初次接触到此项工作，缺乏评价经验，与财政人员沟通和配合还不协调，其效果并不理想。缺少一支专业性强、业务能力强的绩效评价队伍，导致在评价中调查不够深入，对资料的审核不够准确，取证不到位等，使绩效评价结果失真。
　　3.缺乏财政支出绩效评价技术手段，指标体系、标准体系，相关信息数据库不健全。财政支出的类别多，涉及诸多行业，评价指标须适应各类支出的不同特点，才能客观、公正地反映财政支出的绩效。目前我市财政支出绩效评价中的评价指标，主要参考省级制定的绩效评价指标体系，再结合我市特殊情况略作调整，尚未建立科学、合理并适合本地的绩效评价指标体系、标准体系及相关信息数据库，不能满足从不同性质、不同行业等方面进行评价的要求，影响评价结果的公正合理。
　　（三）绩效评价结果应用不到位，机制不建全
　　当前我市财政支出绩效评价结果大多只作为各有关部门文件资料保存，评价结果基本还停留在找出问题、反映情况，缺乏跟踪问效机制。在分配财政资金中，绩效评价结果与各部门预算安排的关联度不够，未制定详细的绩效目标报送、审核和批复制度，在绩效评价中无可考量和可评判的基本依据，未根据绩效评价结果优劣情况对下年度各部门预算资金安排做出一定调整，使绩效评价差的部门与责任人没有为此承担责任，一定程度上削减了财政支出绩效评价的作用。另外，由于目前绩效评价体系不尽合理，评价水平不高，导致评价结果的认可度不高，影响了绩效评价结果的权威性。
　　四、深入推进我市绩效评价管理工作的几点建议
　　通过分析当前我市开展绩效评价管理工作中存在的问题，在借鉴绩效评价开展较好地区实践经验的基础上，提出如下有针对性的几点建议。
　　（一）积极推进预算绩效管理，促进绩效评价有效开展
　　绩效评价管理是预算绩效管理的重要组成部分，若预算绩效管理未融入预算管理，单方面事后评价失去存在的意义。只有把预算绩效管理全面融入预算管理，才能推动绩效评价管理工作深入扎实的开展，才能发挥绩效评价管理工作在预算管理中的应有作用。
　　1.构建预算绩效目标管理体系。在预算编制时，财政部门应要求部门编报绩效目标并对其进行审核。部门在申报预算时要根据部门职能、发展规划等情况，测算资金需求，报送绩效目标，其绩效目标要与部门目标高度相关，并且是明确、清晰、可衡量和一定时期内可实现的。财政部门依据相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及发展规划等对部门报送的绩效目标和所需资金的合理性进行审核，对不符合要求的，要退回申报部门进行调整，符合要求后方可纳入下一步预算编审流程。人代会后，根据部门预算编制“两上两下”的“二下”流程，财政部门将绩效目标随部门预算一同批复给部门，为预算完成后的绩效评价提供可操作、可考量和可评判的基本依据。
　　2.构建绩效运行监控管理体系。
　　（1）定期采集绩效运行的数据和信息。从部门提供的公共产品和服务数量、成本、效果等各个方面广泛收集数据，要紧紧围绕绩效目标的要求来收集，尽可能对数据和信息进行量化处理。通过扩大数据来源渠道，相互验证，并建立事后惩罚机制来确保数据的正确性。
　　（2）形成绩效运行报告。采取一定的技术手段，定期对收集的数据进行汇总和分析，形成预算绩效运行监控报告，防止预算执行偏离预期绩效目标。通过绩效运行情况报告所提供的管理信息，及时纠正偏差，促进绩效目标实现，帮助部门改进绩效管理工作，以更有效的方式实现绩效目标。
　　3.构建财政支出绩效评价制度体系。建议政府出台开展财政支出绩效评价方面的实施意见，在实施意见中要明确评价范围、基本内容及工作责任，确定财政部门、被考核部门和财政监督机构在评价工作中的职责和业务分工，并同时将绩效评价管理工作纳入各部门的日常管理工作中，对其进行考核。制定规范、合理的财政支出绩效评价制度体系，包括方式选择、程序设定、评价指标设定以及评价标准选择、评价结果运用等制度规范，逐步使财政支出绩效评价的每个环节都有制度来进行规范。
　　4.构建绩效评价结果反馈和应用管理体系。
　　（1）在预算编制时，财政部门应将上一年度绩效评价结果与预算安排有机结合。对绩效评价好的项目，予以表扬，并在预算安排中给予继续支持；对绩效评价发现问题、未达绩效目标或评价结果较差的，予以通报批评，并在预算安排中，根据情况调整项目或调减预算。
　　（2）绩效评价机构及时将评价中发现的问题及整改建议上报政府审批，再由政府发文责令相关部门限时整改，增强绩效评价工作的约束力。相关部门要针对绩效评价报告中提出的问题和整改建议进行认真分析及时整改，并将落实整改情况按时上报。
　　（3）将部门财政资金使用绩效纳入机关建设和效能建设的考核范围，落实相关责任，提高部门对绩效评价的重视度。对绩效好的部门给予表彰，并在下一年度项目预算编制中优先考虑和支持；对绩效差的部门，要对其责任人员进行问责，逐步形成科学、规范的项目资金分配使用激励约束机制。
　　2014年，德阳市政府制定的《德阳市市级财政专项资金管理办法》中规定在专项资金管理上，必须实施绩效管理，明确将绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价管理、绩效评价结果反馈和应用管理四环节纳入专项资金管理全过程。若此办法在我市预算管理工作中得到有效实施、“逗硬”执行，必将推进我市绩效评价工作上一个新台阶。
　　（二）建立健全财政支出绩效评价的组织体系，明确各评价主体的职责
　　在财政部门设立财政支出绩效评价管理专门机构，负责组织绩效评价管理工作顺利开展并深入学习和研究绩效评价工作，总结经验，逐步拟定出符合我市实情，科学合理、切实可行的绩效评价管理规章制度和相应技术规范。各部门负责所涉及资金项目的绩效管理和自评工作，按时报送自评报告，并积极配合财政部门组织开展的现场评价工作。在绩效评价管理工作中引入第三方评价机构，根据其信誉、专业能力、工作实绩等情况，按公开、公平、公正原则选择第三方评价机构，并建立进入、退出机制，逐渐规范第三方评价机构的聘用和管理，加快形成一支专业的绩效评价队伍。建议在政府或人大设立专门机构负责组织协调财政支出绩效评价管理工作，确保绩效评价结果涉及的需整改事项得到落实。
　　（三）建立并逐渐完善指标体系、标准体系和相关信息数据库
　　1.建立财政支出绩效评价指标体系。结合财政支出管理工作的特点与实际，按使用财政资金的部门性质、财政资金功能、财政支出产生的效益是否可以用货币计量以及支出的直接用途等，将财政资金进行合理的分类。再根据财政支出类别的差异，制定绩效评价指标。在指标制定中，可设置共性指标、个性指标和补充指标。同时需相关行业专家参与制定指标，逐渐建立完善一个能够涵盖全部财政支出分类的绩效评价指标库。
　　2.建立财政支出绩效评价标准体系。
　　（1）以计划为标准。事先制定科学合理的目标、计划，在实际评价中结合其目标、计划进行评价。
　　（2）以历史数据为标准。收集我市、评价部门或同类部门绩效评价指标的历史数据，采用统计学方法计算各类指标的历史水平，以此为基准确定绩效评价标准。
　　（3）以经验数据和常识确定标准。由财政管理领域经验丰富的专家学者，根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践，分析研究得出有关指标标准或惯例。
　　（4）采用行业标准。收集所涉及行业的相关指标数据，运用数理统计方法制定该行业评价标准，逐步建立标准数据库，并根据经济的发展等因素的变化情况，及时对标准库进行更新。
　　3.建立财政支出绩效评价项目库。在开始建立绩效评价项目库阶段，可选择多种行业、多种类型的财政支出绩效评价项目作为绩效评价工作初始数据源，纳入项目库，在此基础上，再逐渐收集更多绩效评价项目数据资料，同时做好数据信息的分类管理，使财政支出绩效评价项目库逐渐得到完善。
　　4.建立绩效评价专家库。将相关领域具有一定权威性的专家，纳入专家库管理。逐步建立专家档案，对专家的信息详细记载，并建立规范的专家入库、专家工作考核和专家退出机制，同时根据实际绩效评价管理工作需要调整专家人员结构和规模，从而使评价工作的专业性得到提高，增强财政支出绩效评价的公信力和权威性。
　　（四）加大财政支出绩效评价的培训和宣传力度，提高我市预算部门财务人员素质
　　1.加强对绩效评价人员进行业务培训。一是积极向省级多争取业务培训和交流学习机会；二是定期组织相关专家对绩效评价人员进行业务培训；三是聘请绩效评价专业人员，选择项目进行试点评价，在实际案例中向绩效评价人员进行业务培训；四是第三方评价机构自行组织业务培训，加强技能学习。通过开展业务培训，使评价人员的业务水平、评价技能得到提高，同时熟悉并掌握绩效评价的原理、方式方法、业务流程以及相关政策。
　　2.加强财政支出绩效评价宣传力度。利用新闻媒体、网络等形式，宣传绩效评价管理工作的重要性和必要性，提高部门对绩效评价的重视程度和社会公众的参与意识。按规定程序和方式，逐步向社会公开财政支出绩效评价结果，接受社会公众监督。
　【课 题 组 组 长：刘龙春
　　课题组副组长：张肇梧
　　课 题 组 成 员：郑友均(执笔)　李 广 夏俊明　黄学炳
　　　　　　　　　　赵紫耘(执笔)】
　【责任编辑：于 玲】