10月22日举行的第21届亚太经合组织（APEC）财长会上，有关亚太区域基础设施融资话题的讨论最为激烈，几乎占了近一半时间，而其核心就是讨论倡导PPP（政府与社会资本合作）模式。
会议通过了《APEC区域基础设施PPP实施路线图》。财长们建议应进一步通过PPP等融资方式吸引长期融资和撬动民间资本，解决目前亚太地区面临的巨大的基础设施融资缺口。
不仅整个亚太地区需要PPP模式，中国的当下也在大力倡导和推进PPP模式，财政部今年还专门成立了PPP工作领导小组。
在业内人士看来，PPP模式以其能够很好地实现利益分享、风险共担的特点，成为基础设施建设、公用事业发展等领域的关注焦点。而在当前，PPP甚至被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。

调整成本分担比例带来奇效
PPP并不是新鲜事物。
从广义上来说，PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系，其以授予特许经营权为特征，主要包括BOT（建设—— —经营—— —转让）、BOO（建设—— —拥有—— —经营）、PFI（民间主动发起融资）等模式。
而从狭义上来说，PPP与BOT的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公共部门的全过程合作。
其实，无论是使用者直接付费还是政府补贴，服务成本是必须得到补偿的。“否则那就会影响服务提供的质量和数量，甚至减少和消灭竞争。”天则经济研究所华南研究中心主任赵旭表示，成 本分担比例可在使用者直接付费和政府补贴之间进行调整，而分担比例的改变并不能改变服务成本。
但是，调整成本分担比例和公共资金使用方式将影响各相关方的行为。赵旭说：“以前，在基础设施和公用事业领域，政府比较多地采取补贴供方的做法，但结果是一方面不利于鼓励服务竞争，另一方面难以分清亏损责任，分不清是经营不善还是政策性亏损。”在赵旭看来，补贴需方，也就是增加使用者付费能力，更加有利于促进供方竞争，提高服务效率，也更加有利于强化需方责任。
另一种公共资金使用模式是政府购买服务，作为第三方采购，其比较有利于鼓励供方竞争，但在强化需方责任方面有一定不足。
PPP模式的核心是责任分担和风险分配。赵旭以北京地铁四号线举例说，为了明确责任和适当分配风险，政府对补贴方式进行了创新。整个项目被分为A、B两个部分，A部分主要是洞体，由政府直接投资，建成后租赁给特许经营人，B部分包括轨道、信号、车辆等资产，由特许经营人投资。特许经营人按政府确定的票价直接向使用者收费，如果票价不能完全覆盖成本，财政将给予一定补贴。在此基本模式基础上，政府和社会资本双方约定，以A部分租金作为利润调整机制，以实现双方风险的合理分配。
“这样一来，双方的责任边界清晰，风险分配合理，既有利于鼓励竞争，也有利于建立相对公开透明的补贴机制。”赵旭表示。
责任的明晰，有利于社会资本进入基础设施、公用事业等领域，并提供有竞争力的服务，同时也可防止出现补贴的“无底洞”。
公共资金投入方式的创新不仅可以减少“跑部钱进”、报大项目等现象，提升财政资金的使用效 率，还将提高社会资本进入基础设施和公用事业的积极性。

利润可调节是核心机制
细看PPP（Public-Private-Partnership）的英文全称，伙伴关系自然是PPP的内在要素之一。
财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁表示，PPP的内在要素构成包括伙伴关系、风险共担、利润可调节、监督管理等方面。
政府与社会资本何以实现合作而不是竞争？“从博弈论的角度分析，政府与社会资本只有实现合作，才能达成双方利益的最优平衡。”孙洁说，强势的政府可能会使社会资本不能维护自身利益，而强势的社会资本也有可能形成暴利并使得政府和社会公众的利益受损，利润可调节机制有利于双方达成平衡。
仍以地铁四号线的项目为例。对于A部分洞体等资产，政府在客流量达到一定程度之上时向特许经营人收取租金。对于B部分轨道、信号、车辆等资产，特许经营人进行投资并收取票价，票价一部分由使用者直接付费，一部分由财政予以补贴。假如双方在预测基本客流量为100万的基础上确定票价为3元，其中2元由使用者直接付费，1元由政府进行补贴。若实际客流量为 100万至120万，特许经营人的利润会增加，政府的补贴总额也会增加；再进一步，若实际客流量为120万以上，特许经营人的利润会大幅增加，出现超额利润，而政府的补贴总额也会大幅增加，形成财政负担。此时，政府可开始针对A部分洞体等资产向特许经营人收取租金，进行利润调节。
在孙洁看来，这不仅是对利润结果的一种调节，更重要的是形成了一种清晰的调节机制。也就是说，在这种机制倒逼下，在一开始定价时，政府和特许经营人就考虑到了后续问题。例如，由于成本除以客流量得出票价，在最初预测基本客流量时，如果特许经营人为提高票价而将基本客流量定得较低，尽管其在短期内可能会获得较高利润，但政府开始收取租金的客流量也会随之定得较低，且实际客流量会很快达到这一程度，特许经营人将不得不较早开始向政府交付租金；如果为了降低票价而将基本客流量定得较高，特许经营人则需在较长时间内收回投资收益。这样一来，双方会商定一个较为合理的基本客流量并合理确定初始票价。
“这就像一个跷跷板。有了这种内在的利润调节机制，双方在运营中就不会再拍脑袋决策，而是有效地开展合作并进行风险共担。”孙洁说，从这个角度来说，PPP不仅仅是一种融资手段，更是政府的一种监督管理手段。
当然，定价调价模型不会简单如此，还会考虑通货膨胀等更多因素。通常来说，每隔一定周期，双方会结合外部因素、财政负担、公众利益等情况开启调价程序。
“在具体的PPP模式实施中，还要考虑法律契约安排、融资方案设计等诸多细节。”积极开展PPP模式实战操作培训的北京国家会计学院教授崔志娟最后说。