20 世纪初，预算管理就开始出现在企业管理的实践中，1920 年美国通用汽车公司就把预算管理作为“对分部责任进行集中控制”的重要工具。调查资料显示，当今世界绝大多数有一定规模的企业都接受和坚持运用预算管理方法，经济发达国家的大中型企业实行预算管理的比例更是高达90％以上。我国的大中型国有企业对预算管理也十分重视，不同行业、不同企业的预算管理重点和预算管理方法也各具特色。近几年来，电力供求关系由供不应求急剧转为供大于求，发电企业环保排放成本大大提高，清洁排放和节能降耗改造成本投入大幅增加的新形势下，要在激烈的市场竞争中求得生存和发展，就必须强化企业管理，苦练内功，切实提高企业全面竞争力。

目前，“企业管理以财务管理为中心，财务管理以预算管理为中心”已成为许多发电企业抓好内部管理工作的共识，而推行预算管理则是强化企业财务管理，控制和降低发电成本从而增强电力市场竞争力的行之有效的主要方法，它根据发电企业的经营特点和发电市场信息，通过设定完善的全面预算体系，超期制定一系列财务预算将业务、管理、财务各方面有机地结合起来，发挥各级预算责任中心的职能作用，对企业各项经营活动进行全过程的控制和管理，充分利用和综合配置企业各种经济资源，达到提高经济效益、实现企业长期发展战略目标的目的，是一项综合性的企业管理方法和模式。

一、发电企业行业特征及预算管理的历史沿革

（一）电力企业行业特征剖析发电企业属于工业制造业的行业范畴，相比其他产品制造业来说，具有明显的行业特殊性。主要表现在：1、目前发电企业仍具有一定程度行业垄断特征。电力产品是社会生产生活的必需品而不具有可选择性和替代性。电力产品的产供销一体化。发、配、输瞬间完成，没有库存产品和在产品概念。在市场经济环境下，一般制造业企业产品实行“以销定产”的发展经营方针，而发电企业是生产、销售、使用瞬间完成，电力产品无形而不可储存。3、发电企业是设备及资金密集型企业。特别强调设备保障和安全生产高于一切。4、发电行业实现供应和需求的长期平衡相当困难。放开电价以发挥其刺激供应和需求平衡的作用，目前仍受整体经济环境制约而不允许。因此发电企业的电价机制明显有别与其他产品制造业。这些特征均决定了发电企业的预算管理模式必须有别于其他产品制造业。

（二）发电企业开展预算管理的历史背景与沿革电力体制改革前的发电企业管理模式基本具有明显的计划经济时代特征。当时的发电厂一般不具有独立的法人资格，一般直接隶属于代表国家机关行使政府计划行政管理职能的省级电力厅、局或二级法人的省级电力公司，类似于一个内部车间，收支两条线。对发电厂来说，当时开展预算管理的主要模式是生产技术财务计划模式。生产技术财务计划模式的核心是生产计划，即以主管部门下达的生产计划为保证，发电企业只要注重安全生产，电发出来，不出事故就完成了任务。技术计划是对生产计划的保证，而财务计划是生产计划的附属品。也就是说，当生产和技术计划确定以后，电力产品、材料和人力的价格和数量也是既定的，只要通过财务算账，成本和利润可以确定无疑。虽然在长期的计划体制下也积累了许多企业管理的经验，但由于生产经营成果与发电企业的职工没有直接利害关系，因此企业各级人员中的成本效益观念不强，为完成发电计划，在生产经营过程中存在严重的资源浪费现象，经济效益相对较为低下。电力体制改革后，原国家电力公司拆分为华能、华电、大唐、国电、中电投等５ 家国家级发电企业集团和国家电网、南方电网及4 家辅业集团。厂网一家垄断经营体制被打破，包括地方电力资本和外资电力投资公司在内的各路资本纷纷进入电源基地的建设中，形成了激烈的竞争态势。各发电集团下的许多发电厂完成了改制并建立了现代企业制度，一定程度上成为政企分开后的各发电集团下的独立发电控股或参股子公司。由于发电企业的行业特殊性，其必然存在的行业行政管理职能也属隶到各发电集团的管辖范围，发电企业的产权关系得到基本明确。由于各发电企业集团公司承担着国有和地方发电资产的授权经营管理职能，为确保集团发电资产保值增值，逐步适应未来电力市场竞争的进一步激烈，各发电集团公司逐步改变了原有的计划经济时代的预算管理模式，开始对下属各发电子公司推行以目标利润为导向的管理模式。这一管理模式摒弃了传统计划经济管理模式下一些缺点，以资产保值增值和投资回报率为预算管理宗旨，并辅以严格的各项经济责任制考核手段，使下属子公司明确一定期间的经营方向和经营目标，在一定程度上对集团公司的整体财务管理水平的提升和确保国有资产保值增值产生了积极的推动和促进作用，从而确保集团整体经营战略和管理目标的预期实现。

二、发电子公司预算管理可行性解决方案和关键举措

为适应上级集团公司的预算管理模式并分解各项经济考核指标，各发电子公司经营管理思想也由“要我管”变成“我要管”的格局，企业内部预算管理模式也必须从生产技术财务计划模式转变为以目标利润为导向的预算管理模式，并在逐步建立符合市场竞争和企业发展战略目标的全面预算管理模式。

（一）发电子公司的预算管理思路与实践发电企业的预算管理必须伴随电力市场体制的建立和完善而逐步建立起来，从而形成一套具有较强可操作性，并切合发电企业实际的以财务管理为中心的企业经济运行新机制，把企业预算管理制度作为贯彻以财务管理为中心的基本制度。在预算和控制方面具有较强的灵敏度，根据发电企业特点和电力市场信息，超前提出的财务预算，要有计划、有步骤地实施财务对策，使财务管理从被动应付和机械算帐转变为超前控制和科学理财。实行以预算为轴心的财务管理模式，要求一切经济活动都必须围绕财务目标的实现而开展，在预算执行过程中落实各项财务政策，强化财务控制，借以强化财务管理在企业管理中的中心地位，带动和推动企业各项管理工作上水平。同时，发电企业的预算管理有别于其他产品制造业，具有鲜明的行业特点，主要表现在：1、单个发电企业作为一个投资中心而言，由于电力产品的特殊形态，产品不具有分布式成本转移特征，内部不能按产品制造业常规进行利润中心及成本中心划分，因而无法制订内部模拟结算价格，因此，预算责任层次的划分也以成本落实和控制为出发点，即所建立的各级责任中心基本以成本和费用控制中心为主，是围绕细分成本和费用中心的层次来展开的。2、发电企业的主要变动成本是燃料，占全部生产成本的70%以上，电厂锅炉燃烧的燃煤类别受制于锅炉设计煤种而选择余地不多，燃料采购价格对于发电企业来说是完全市场化的，主要的燃料成本较难自主掌控，实行预算管理控制成本的主要对象是固定的成本费用及部分到厂后的燃料仓储接卸成本。3、由于目前发电企业的上网电价的较大比例受国家宏观调控，并由物价部门按各企业不同情况分别核定，因此，以适应外部市场变动为导向的内部管理机制并不完全适用于发电企业。综上，传统围绕建立责任预算为出发点的产品制造业预算管理思想必须有所改变，发电企业成本控制将固定成本为重点，应围绕以下几点进行：1、建立起高效的预算管理组织体系。必须建立了从公司到各责任部门、分场、班组、个人的“金字塔”型的财务预算管理组织体系，由公司高层和一些关键职能部门的中层管理人员组成预算管理的最高决策机构，由公司“一把手”总负责审查并批准财务预算方案，预算日常工作机构负责协调预算的执行、调整、检查、考核工作。公司、部门、分场、班组，一级对一级负责，逐层分解落实，层层考核，确保预算的编制和执行，由专设部门或财务部门作为负责预算管理的日常工作机构。

2、建立科学的预算项目体系。全面预算体系主要包括业务预算、利润预算和资金预算。业务预算是与企业基本生产经营活动相关的预算，主要包括生产及技术经济指标预算、固定资产增减变动预算等。利润预算是反映企业经营绩效的预算，主要应包括利润预算、成本费用预算、固定资产投资预算、其他收支预算、制造费用预算、期间费用预算等。资金预算反映现金收支及财务状况，包括现金预算、预计资产负债表。企业各项预算前后衔接，形成一个完整的体系。在公司确定整体的年度生产经营目标后，遵循由总到分和由分到总相结合、由上至下和由下至上相结合、由内到外和由外到内相结合，在反复策划、调整过程中，寻求实现目标利润的最佳预算组合。

3、建立合理有效的内部考核指标体系，使管理策略落地。预算目标一经确定，在企业内部便具有“法律效力”，企业各部门在生产营销及相关的各项活动中，要充分考虑实现财务目标的可能，并围绕实现目标开展经济活动，使财务预算渗透到哪里，财务管理的触角就延伸到哪里，促进全员和全方位目标管理局面的形成。具体来说，在实施过程中，应根据审核批准的预算，采用倒逼成本法，采用以固定预算为主，辅以一定期间的零基预算方法，对核定的成本费用按成本习性分为变动成本和固定成本，对变动成本按照标准单位掌握，对固定成本必须实行定额控制。固定成本按按责任主体是否可控划分为可控成本和不可控成本两部分，对可控部分进行了预算目标的细化、并层层分解、落实承包到各有关部门，并与经济责任制挂钩，列入部门责任考核。不可控部分由公司统一掌握。可控成本按其性质应划分三类，一类是零散又必然发生的有关费用直接由职能部门归口管理，落实责任，进行目标控制考核；一类是费用性质类同并涉及各责任部门的可控费用，可以进行捆绑式下达，费用之间可以相互调剂使用，按总额考核，给各部门的费用控制增加了一定的灵活性；另一类是固定资产修理费性质的设备修理费（含大修费）、材料费，可以根据年初公司生产计划拟定的设备修理项目下达到各责任部门，按测算的费用基数下达给各部门后按总额考核。在总体上要体现“总额控制，综合平衡、分散与集中相结合”的原则。

4、建立灵活的预算执行情况分析机制。预算日常管理部门要定期编制分析报表给公司高层，使公司高层根据财务报告分析与预算的差异，与各职能部门研究必要的应对措施。同时，结合已经实施完成的预算项目和出现的新情况，对全年的成本开支做出预测，并视情况对经营策略做出必要的修订。预算日常管理部门应将预算执行情况及时反馈给各级责任中心，使各部门及时掌握各自的预算执行偏差，对实际执行情况与预算出现差异的原因进行分析，以便及时做出反映和调整，提出补救措施。在此基础上，财务部门应运用量本利、盈亏平衡点和回归分析等现代分析方法，利用计算机辅助管理手段，对各项指标进行逐一跟踪与分析。在分析预算执行情况时，首先以本年实际发生数与本年预算相比较，确定实际脱离预算差异，分析总结差异的原因；其次将本年实际发生数与去年同期发生数相比较，以了解改进情况，评价费用支出的合理性；最后还要将已发生的实际数与本年预计数进行对比，揭示实际发生与年度预计目标的差距并提供决策改进建议。通过以上对比，找出影响成本升降的原因、成本控制中存在的问题、寻求降低成本费用支出的途径和方法，提出具体整改措施。

5、建立严肃的考核激励机制，完成预算的闭环管理。定期召开预算执行情况分析会议，对公司、部门两级的预算完成情况进行检查和评审，注重对各部门预算的协调和平衡，检查预算的执行情况，使预算始终处于受控状态。在对预算执行情况调查分析的基础上对各有关部门和有关人员进行业绩考评，辅之以必要的奖罚，严肃的考核激励机制将职工利益与部门预算执行情况紧紧地结合起来，通过考核，充分发挥了全体干部职工降低成本的积极性，使企业效益不断提高。另外，可以根据预算执行结果的检查情况，来评价本年度预算的制定是否客观合理、执行是否到位，为编制下一年度的预算提供依据，不断提高预算的科学性、准确性、效益性。

（二）发电子公司的实施全面预算管理的重点措施

建立一个严密而高效的预算管理体系，除掌握上述几个关键点外，还必须加强预算执行的日常管理，使这一预算管理模式得以高效运转，并具有可操作性和科学性。结合发电企业特点，必须注重并把握好以下几点措施：1、突出公司高层的领导作用，树立全员重视参与意识。全面预算管理，涉及到各方面的责任和利益，牵扯公司上下各角落，各级责任中心都有大量的基础工作要做，哪一个环节跟不上都会影响整个预算体系的正常运行。因此迫切需要各级领导和广大干部职工切实转变观念，更新管理思想和管理理念，树立危机意识、成本意识、效益意识、市场意识、竞争意识，全员重视预算管理、参与预算管理，把管理重点转移到推进全面预算管理的实施上来。同时局部利益服从全局利益，从关心完成各部门自己的责任指标上升到关心全厂的总体效益，从而形成合力，促进全厂全面预算管理工作上新的一个台阶。2、要围绕实现企业预算，细化和落实各项预算管理制度，提高预算的控制和约束力。全面预算管理是一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、控制的系统工程，为了确保预算各项主要指标的全面完成，必须制定严格的预算管理实施和考核办法，制订各项实施细则，依据各责任部门对预算的执行结果，实施绩效考核。可实行月度预考核、季度兑现、年度清算的办法，坚决使预算结果和经济责任制有效结合起来。把预算执行情况与经营者、职工的经济利益挂钩，奖惩分明，奖惩到位，从而使经营者、职工与企业形成责、权、利相统一的责任共同体，最大限度地调动经营者、职工的积极性和创造性。同时，预算管理决策机构要及时地从预算执行的正负差异中分析出主观因素，适时提出纠正偏差的对策，必要时可调整个别期间的预算方案（非重大意外因素不宜调整年度方案）。3、要围绕预算管理目标控制，固化各项预算控制业务流程，建立健全以预算管理为中心的财务业务一体化操作流程。各项经济活动要细化到点，每项经济业务流程的实际发生要进行全面研究和整理，形成严密的内部控制审批流程，建立一个包含企业所有经济业务流转控制的操作平台，并与财务结算形成全过程控制。在这个操作平台上，企业所有的经济业务均能与预算控制流程对号入座，从而实施经济业务的全过程控制和追溯。审批控制节点要清晰明确，脱离人为情感因素对控制流程的影响力，实施分层控制和权限细化并具体化，以彻底摆脱企业领导“一支笔”的传统控制模式。此外，为使此预算控制的业务一体化操作平台得以高效运转，必须充分利用现代网络信息技术，建立电脑网络信息化支持下的一个业务流转操作平台，并与财务信息管理系统实现集成，目前已有不少成熟的预算信息化管理系统在得到广泛应用，这些系统与财务管理系统或企业ERP系统互相集成，使各项预算指标的编制、汇总、平衡、调整、执行、滚动预测与考核的数据信息能有效及时传递，使全面预算与业务计划实现了业务流程一体化管理，成为实施全面预算管理的重要手段。4、必须完善基层责任中心台账等基础规范工作。财务预算的编制是不断地加以优化的过程，需要各业务归口部门结合本部门具体实际，编制本部门业务预算，并对预算目标进行细化、深化。因此需要各级责任中心建立较为详尽的基础台账，能提供各项成本费用的详细资料，能测算和核算每个项目的成本状况，并根据历年的成本情况，制定出以大修标准项目和特殊项目为重点的项目标准成本或责任成本，将项目量化、标准化，这样就可以根据预计到的项目了解其所要支出的成本，使项目费用的支出始终处于受控状态。同样，使得财务预算的编制、执行、分析和考核有章可循，通过实际支出与标准成本的对比，找出影响成本升降的原因、成本控制中存在的问题、寻求降低成本费用支出的途径和方法，提出具体整改措施，实施闭环运作，不断提高财务预算的科学性、准确性、效益性、稳定性。得益于当前信息化水平的逐年提高，不少企业应用EPR 系统的业务模块得以从根子上实现上述管理要求。

三、发电企业集团公司预算管理模式存在的问题和完善建议

（一）存在的问题作为基层发电子公司预算管理模式和经营管理的内在动力与发电集团公司经营管理思想是相辅相成、密不可分的。从当前情况看，发电集团公司的预算管理模式基本属于粗放式管理，主要表现在：1、对下属发电子公司固定成本的预算管理方法基本采用固定预算方法，并结合一定期间的增（减） 量预算核定方法为主，难免产生对各种成本费用预算的“拍脑袋”现象；2、对不同发电子公司情况无法完全区别对待，难以实现统一口径的对比分析，特别是当前外部市场环境的不可控因素颇多，燃料价格变动频繁，因而无法准确核定目标利润，使得对下属各子公司实行的预算管理模式变成类似于目标成本的控制模式；3、预算管理思想过于集权，使各发电子公司难免产生抵触情绪，造成各发电子公司各显神通，产生争指标和争费用现象。集团公司考虑到子公司有可能“宽打窄用”，通常会过于简单地采用“迎头痛击”的做法，即对所有项目均提高或删减同样的百分点。上有政策，下有对策，为了应付上级的“迎头痛击”，下级往往在上报预算时就大大地留有余地，高估预算，上下缺少沟通和“职业道德”，使得各发电子公司在预算编制上不得不采用“两套帐”模式，即上报一套要指标与费用，内部控制执行一套抓内控和管理，并适时做好经营策略的调整。在这种预算管理模式下，上下级之间的这种“对抗”可能愈演愈烈，从而导致一种恶性循环，使预算的客观性、准确性越来越差，进而影响到集团公司整体的经营目标保障。4、各项经济考核机制健全但缺少务实性，使预算执行结果差异大，缺少相对严密的奖惩制度。由于传统预算的定期性特征，为使预算执行达到一定准确率，容易导致预算执行中的突击行为，即在邻近预算期末时，将尚未消化的预算额度，无论需要与否，尽可能花光耗尽，以防下期预算被砍，同时也为下期留有余地打好基础。其结果则可能是部分资源的无谓浪费。

（二）完善内部预算目标管理的对策总结以上特点，为使下属子公司的预算管理重点放在目标实现上，使子公司能有动力和足够的积极性去加强内部预算的目标管理，应着重改善以下几个方面的方式方法：1、要改变一统到底的目标核定方法，将集权和分权分别合理运用到不同的预算管理方面中。可以按照重要性原则，将对集团整体影响较为重大的预算实施目标集中掌控，如通过核定一定的资本收益率和资产保值增值率等综合性指标来集中控制，适度下放管理权限，并总体平衡。2、预算管理方法上，应将零基预算方法与增（减） 量预算方法相结合，提高预算考核项目的准确性。3、可以考虑部分引入“联合基数法”理论到预算管理实践中，提高预算编制上报的准确率。（国家级有突出贡献的中青年专家、杭州商学院院长胡祖光教授在完成的国家自然科学基金课题“不对称信息下的委托代理理论研究”中，提出了一种全新的确定基数的“联合基数法理论”，将“联合基数法理论”引入预算管理工作可以在一定程度上解决预算目标管理的准确性问题，迫使经营者的利益争取角度发生变化。）4、制定重要的偏差率考核指标，对实际完成大大脱离预算的部分指标分析原因，区别主客观因素，采用不同的考核权重进行体现。5、结合实际，对部分指标引入任期管理考核措施，是管理者在任期内对关键绩效指标有一个合理的布局，把眼前利益与长远利益相结合。6、制订严格的预算执行考核体系，将预算管理的责任制落实到实处。其中较为关键的是要将预算指标的考核完成与子公司经营者年薪与职工收入总额挂钩。社会发展总是在不断变化中产生出新的矛盾，对发电企业的预算管理模式也不例外。

当前，电力投资过热已产生了新一轮的供大于求矛盾，加之整体经济形势不景气，使电力产能过剩更为严重，预计2015 年，受外购水电量大幅增长，江浙沪一带的煤电机组年发电利用小时将普遍下降到5000 小时以下（个别电厂将跌至4500 小时左右，历史高峰个别年份的煤机利用小时曾达到过7000 多小时），大大低于5500这个设计小时，发电机组的经济性很差，已基本达到了经济相对滞后的中西部地区煤机电量水平，发电企业面临的竞争加剧，这是全所未有的状况，发电企业优胜劣汰局面也将指日可待；其次，电力市场经过较长阶段中止调整后，今年开始推出电力用户和发电企业直接交易试点工作，这对电力市场重启具有标志性意义，最终竞争力度将逐步最大化，电价最终将完全由市场因素决定；最后，电力投资主体的多元化将使国有资本垄断地位打破，十八大后国企改革热潮正在波及电力企业，国家审计监察力度的加强及中央八项规定将使发电企业的管理成本进一步缩减，从而使固定部分的电价空间下调的空间有所增加，加之煤炭企业同样的产能过剩已是电价下调成为必然趋势。所有迹象表明，发电企业在经历一波发展高潮期后，新的市场竞争格局终将形成，因此每个发电企业更要强化内部管理，努力开展低成本营运战略，通过开展全面预算管理来保障企业的经营目标，使企业经营成本最小化，从而获得利润的最大化。（作者单位：浙江浙能集团）