行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，利用不相容岗位分离、授权审批、财产保护、会计控制等手段，对经济活动的风险进行防范和控制。内部控制犹如行政事业单位自身的免疫系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。行政事业单位内部控制对象范围为单位经济活动的风险，主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同管理等。

一、行政事业单位内部控制环境

内部控制环境，是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素，控制环境的好坏直接影响到内部控制的贯彻和执行以及内控目标的实现。近年来，我国政府一直致力于行政事业单位的改革，其中一项重要的工作就是建立健全行政事业单位内部控制机制，使行政事业单位各项工作得到规范、有效的运行，提高财政资金的使用效率和服务社会公众的水平。2012年11月财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起正式实施。这一规范的制定，为行政事业单位更好地实施内部控制提供了依据。

（一）外部环境外部环境主要包括政治、经济和文化环境。党的十八大明确指出，要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，要求规范公共权力的运行，加强对行政权力的监督，要把权力关进制度的笼子里。从一定意义上说，实施内部控制，建立完善的内控制度，对于建立健全权力运行的制约和监督体系，减少自由裁量权的空间，限制权力的滥用，具有重要的促进作用。自2008 年我国颁布了《企业内部控制基本规范》后，2010年五部委又联合发布“配套指引”，内部控制迎来了发展的新机遇，同时为行政事业单位内部控制规范的制定和颁布提供了丰富的理论成果和良好的外部环境，2014 年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的实施，体现了行政事业单位内部控制已形成较为完备的顶层设计。


（二）内部环境内部环境主要包括组织框架、领导和各部门的参与度、机构设置及权责分配、内部审计等。内部环境中最重要的是单位重视程度，一方面，与企业有所不同的是，行政事业单位的目标不是获取利润最大化，无需通过内部控制手段去进行成本控制，而是为社会大众提供服务；另一方面，由于行政事业单位性质和运行机制的特殊性，其组织框架、机构设置、专业人才引进等均受到较大的制约，经济活动面临的风险和操作程序容易被忽视，且官本位思想或多或少存在，行政信息透明度不高，舞弊和腐败现象时有发生。

二、行政事业单位内部控制建设中存在的问题

（一）单位负责人重视程度不够，参与人员内控意识不强《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确规定“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，单位负责人在内控工作的实施和推进上应当负有主导作用和不可推卸的责任。但有的单位负责人往往不清楚内部控制的概念和作用，或者担心流程过于规范会削弱自身权力，而刻意阻挠单位内部控制的开展。目前我国尚无对单位负责人开展内控工作不力而进行问责的相关制度，仅依赖于单位负责人对内控工作的重视程度。此外，单位各部门员工在内控建设上，经常处于一种被动的接受地位，错误地认为内部控制仅仅是财务管理和预算编报执行，是财务人员的事情，当面对越来越繁琐的控制审批程序和越来越规范的制度规章时，会产生抵触情绪。风险评估专业性不强，未建立系统的评估长效机制内部控制评估风险的先决条件，是制定目标，并随着环境的变化随时进行风险评估，再根据风险评估的情况，查找各业务流程的风险点加以控制。评估风险一般应由内部控制领导小组组织专门人员或聘请专家进行，并经集体讨论决定。目前大部分行政事业单位对内部控制存在的风险估计不足，重视程度不够，评估不够科学、系统、及时，通常由相关业务部门结合平时工作经验作出判断，缺少量化考评，评估质量达不到预期效果。


（三）控制活动制约因素较多，深化内控短期内无法全面实现内部控制建设中的一些重点业务活动，受当地经济发展、财力、政策因素以及多年来形成的习惯性思维定势的制约和影响较大。如在预算管理上，立项前未按程序进行科研论证，预算编制粗糙，预算执行时，不能严格按照预算批复安排开支，存在无预算、超预算、挪用项目资金等现象；资产管理重购置轻管理，账账不符、账实不符；政府采购信息不公开，采购无计划，有意拆标规避采购审批流程；合同管理工作基础仍较薄弱，未建立合同管理制度，合同条款审核签订审批手续不全，合同档案无专人保管等，均埋下了较大的经济管理隐患。目前行政事业单位在行政开支上受国家政策影响较大，如“三公”经费，国家政策不断调整，所对应的单位内控制度就要不断推陈出新。

（四）内控机制设计不科学，容易削弱公共服务效能内控的深化虽然可以合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，但行政事业单位作为政府运行部门，在实施内控时，除了讲究程序环节和遵守规章制度外，还需充分考虑内控与服务效能的平衡问题，当管理资源配置不平衡、制度流程设计不科学、奖惩激励机制不明显、处在内控环节的人员服务责任意识不强时，往往会出现业务办理手续繁琐、项目执行缓慢等现象，进而削弱政府为群众提供公共服务的绩效。

（五）财务人员整体素质不高，财务管控效果难以发挥行政事业单位受编制限制、专业人员紧缺等因素影响，一方面，专业人才难以引进，现有财务人员交流和上升渠道不畅，财务人员普遍素质不高,直接影响了会计工作质量和整体财务管理水平。另一方面，由于财务人员往往无权参与单位重要事项的决策，对经济业务实施全过程不够了解，其工作通常局限于整个经济活动流程的最后一环，处于事后报账的被动局面，难以做到管理前移，从而实现事前监督和事中管控。

三、行政事业单位完善内部控制的探讨

（一）转变观念，全员参与，完善组织架构行政事业单位内部控制是一个复杂的体系，需要单位内部各有关部门和岗位加强沟通、相互协调，形成联动，尤其是单位领导，跨部门的沟通协调和通力合作均离不开领导的高度重视和大力推进。单位领导人要树立起风险防范意识，对本单位内部控制建设采取积极支持的态度，提供必要的人力、物力，营造良好工作氛围，并直接参与内部控制建设。单位应组建由一把手担任组长的内部控制建设领导小组，单独设置内控职能部门，科学岗位设置，明确权责分配，建立集体议事决策制度，尤其应发挥财务、国资、内审、内部监察等部门的作用，真正实现决策、执行和监督相互分离。

（二）梳理风险，规范流程，完善制度规章体系1.在风险评估上，要加强对单位风险点的梳理，聘请专业机构专业人员，结合实际，进行风险识别和风险评估，按期出具《内部控制风险评估和评价报告》，按重要性原则对重大风险、重要风险采取关键控制措施。定期对风险控制情况进行“回头看”，不断检查整改、完善修正。2.在具体操作上，打破部门、科室间的管理壁垒，将流程延伸到相关部门、责任人，并形成管理闭环。尤其在资产管理等重点业务中，在资产请购、立项、验收等环节，规范集体研究机制、立项可研性论证、政府采购审批、财务审签、验收、固定资产登账等流程，确保资产管理程序的流畅性和风险的可控性。3.在制度建设上，以财务管理制度为基础，逐步向资产管理、项目建设、合同管理、财务稽查等制度延伸，实现各制度的相互配套完善，构成制度体系化。加大制度培训宣传和制度执行的考核力度，切实将制度落到实处。

（三）优化设计，信息支撑，切实提高服务效能1.在内控流程的设计上，尽量以减少服务对象工作量为前提，提前告知办理手续，制作工作手册，精简冗余流程，实行A、B岗制度，将重复、繁琐的事尽量留给内控有关部门的专业人员集中处理。2.在信息化手段支撑上，行政事业单位应加强信息化整合力度，加快信息化推广，将内控流程嵌入信息化系统，减少人工处理环节，提高速度和效率。3.在对例外事项的处理上，预留机动通道，制订周全的例外事项处理方案，让服务对象遇有特殊情况可以得到紧急处置，不影响相关工作的开展。但必须注意在制度的设计上，应与原有内控制度相一致。

（四）加大配合，形成合力，利用外部审计和财务稽查等工作有力助推内控建设内控与审计、财务稽查等工作业务有所穿插，应在实践中注意相互配合、相互促进。2014年7月，中央出台了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，明确了行政事业单位领导的审计范围重点有重大经济决策、单位预算执行和财务收支的真实性合法性、国有资产及采购管理使用和处置、重要项目投资建设和管理，同时对领导干部应当承担责任的问题或事项，提出责任追究建议，经济责任审计结果作为干部考核、任命和奖惩的重要依据，由此行政事业单位的内控环境也必将更趋于成熟。财务稽查是行政单位财务管理的一项新生事物，是单位内部控制的重要一环,通过财务稽查可以及时规避财务风险, 保障会计工作顺利进行，同时内控的管理理念也贯穿于财务稽查工作始终。

（五）组织培训，提升素质，完善人才库培育建立与实施行政事业单位内部控制是一项长期而艰巨的任务，要进行全方位的内部控制规范培训，让全体工作人员参与到内部控制建设中来，培训内容务必紧贴实务，确保内部控制规范能有效实施。另外，单位内部控制人员的素质对内部控制建设起着决定性的作用，单位应注重内控人员的储备和培养，建立高水平和高素质的内控人才队伍，通过对财务、审计等专业人才的引进和培养，加强队伍建设和道德约束，积极培育内控人员的综合素质，充分发挥专业人才在整个内控工作中所起的作用和所带来的管理绩效.