中南大学商学院 长沙理工大学经济与管理学院/易玄 谢志明

一、引言


尽管独立董事成为法定要求，但我国独立董事制度的有效性一直备受实务界和理论界的质疑，“花瓶董事”、“橡皮图章”之说从未停止。《投资者报》2010年调查发现A股上市公司中聘请的前官员总数达到1599人，其中有467人任独立董事。2011年上半年市值排前50的上市公司中，有34位政府退休高官任独立董事。2013年中国重汽（香港）“退休高官独董”风波等等引发了公众对行政背景独立董事现象的热议。选聘前政府官员担任独立董事，是企业与政府建立显性或隐性政治关系，获取政治资源（如政府补贴、税收优惠和特别许可等政策支持）的一种重要方式。在法律制度不健全、市场环境不完善、垄断行业准入壁垒高的新兴市场，企业政治关系的资源效应更为显著。值得注意的是，以第三方独立和专业性身份进入企业治理框架的独立董事，其制度设计初衷是利用其监督功能，降低企业代理冲突。行政背景独立董事的资源效应是否影响监督治理职能的发挥？这是本文研究的缘起。

中国经济转型过程中，政治关系在民营企业的生存和发展中尤为重要。因此，民营企业主动谋求政治关系的动机强烈，这已在相关研究中证实。而国企政治关系“天然存在”，应该不存在选聘行政背景独立董事主动谋求政治关系的动机。但大部分国有控制企业也会聘任行政背景独立董事。我们关注的问题是：选聘行政背景独立董事时更注重监管职能还是资源支持职能？不同产权归属企业选聘的行政背景独立董事的履职效应究竟是此长彼消还是二者相长？

二、理论分析与假设提出

（一）民营企业、行政背景独立董事选聘与政府资源获取

行政背景独立董事是指曾在政府机构任职现已退职的前政府官员独董。因为之前的政府机构从业经验，他们具有如下特质：①了解政府公共决策过程，熟悉公共政策。②拥有与现政府官员和决策机构的联系渠道。这些“专有政治资本”，往往是企业需要的重要资源。因此，聘请前政府官员担任独立董事，成为企业实现政治战略的重要途径。

转轨期间，市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员对经济资源的配置有很大的自由裁量权，行政运作的非法治化和复杂性加大了企业掌握政策的难度，强化了企业对政府的依赖，因此熟悉政策及其内部运作规则的“专有政治资本”所有者就成为企业热捧的对象。与国外法理权威基础上的“去人情化”体制不一样，中国官僚体制中以同门、故里、同事所构建的人情关系网络交织，延绵不衰。因此，民营企业可以通过聘任离职官员为独立董事，运用其人际网络与现任政府建立关系。前政府官员基于薪酬或声誉动机进入企业董事会，他们也愿意将其政治资本与企业共享，成为企业与政府间的关系桥，帮助企业获得政府资源配置优势。行政层级与管辖权范围是影响政府官员在公共政策决策权力大小的差异化因素。尽管行政背景独立董事已离职，但其任职时行政层级越高，政治人脉网络越宽，企业运用该网络联系的现任官员层级也越高。另外，部分退休高官为政多年，离任后依然享受相应级别待遇，其“沉淀”的权力影响力仍然很大。

因此，我们提出：

假设1：民营企业行政背景独立董事的政治关系与政府资源获取正相关。

（二）国有控制、行政背景独立董事选聘与政府行政干预
除产权属性之外，国有企业的政治关系是政府行政干预的结果。上世纪90年代开始实施的国企改制使部分国有产权私有化，但政府仍通过保留企业兼并与资产最终处置权、CEO最终聘任权等关键权利。尽管国有上市公司独立董事不像CEO一样直接由政府委任，但其选聘受大股东和高管影响。政府将（前）政府官员引入企业董事框架的动机包括：监督动机、寻租动机和政企共谋动机。监督动机下行政背景独立董事更多的是作为政府代表，对国有企业内部人权利制衡，并不会带来额外的政府资源效应。寻租动机下“政府出于提高退休官员福利的考虑，将他们安排到上市公司担任独立董事，并不指望他们能为上市公司出谋划策，或改变公司治理结构”，这种情况下，行政背景独立董事既不可能发挥治理功能，也不会带来政府资源效应。政企共谋动机下行政背景独立董事作为政府和国有企业共谋的桥梁，一方面能给企业带来更多的政府资源；另一方面促进企业与政府合作，满足更多的政府需求如雇佣更多本地劳动力等。

基于上述分析，我们提出：

假设2a：基于政企共谋动机，国有上市公司选聘行政背景独立董事能获得更多政府资源；

假设2b：基于政府寻租和监督动机，选聘行政背景独立董事的国有上市公司并不能获得更多的政府资源。

（三）行政背景独立董事能有效提升会计信息质量吗？

独立董事制度设计的初衷是降低信息不对称所引起的代理冲突，事实上独立董事参与企业战略决策，在资源与商业经验支持、提高会计信息质量方面发挥重要作用。独立董事“二元化”职能观也被广泛认同。但独立董事的战略支持职能与监督职能能否同时并重履行，学界存在两种观点：“此长彼消”观与“二元职能相长观”。前者认为，受限于董事时间和精力及CEO选聘动机倾向，独立董事履职时两种职能往往此长彼消。独立董事究竟更多履行监督职能还是战略支持职能，取决于董事会对二者的需求侧重程度即董事会权能的影响。当董事会控制力倾向监督职能时，独立董事职能将更多发挥监督职能，反之亦然。按照这一观点，中国上市公司股权相对集中，独立董事选聘权主要集中于控股股东，其职能倾向更多受控股股东对独立董事角色需求的影响，当控股股东更倾向选聘具备战略支持能力的独立董事时（如银行背景、高管背景），将弱化对其监督能力需求。另外，参与企业战略决策可能使独立董事直接涉入企业业务，与内部人利益捆绑，影响其独立性，对其监督职能产生消极影响。已有研究也证实了我国银行背景独立董事能帮助企业获取更多银行信贷，但监督效果有限。后者认为，履行某一职能时获得的经验和知识能促进独立董事另一职能有效履行，二者相互促进且能共同有效履行。如独立董事参与企业重大投资决策时，能深入了解企业投资机会与投资能力情况，这些也能帮助独立董事更好地对企业CEO业绩做出评价和监督。

民营企业选聘行政背景独立董事的主要动机可能是获取政府资源配置优势，因而对其资源支持需求优先于监督代理职能，这将弱化对其监督职能需求；另一方面，行政背景独立董事往往是企业和政府官员间相互寻租的手段，民营企业为政治关系的建立与维护投入了一定成本，这些都使得企业不愿再在会计信息质量方面投入更多，不完善制度背景下会计信息质量与资源配置之间的弱相关性，更使得企业高质量会计信息内在需求不足。此外，与其他具备财务等专业技能的独董不同，前政府官员可能囿于专业知识限制不能有效履职，而企业注重其“专属政治资本”也使其履行监督职能主观积极性不高。

基于以上分析，提出：

假设3a：有行政背景独立董事的民营企业会计信息质量低于无行政背景独董的民营企业。

我国国有企业独立董事的选聘大多是政府干预的结果，从其提名、任命到薪酬都和政府息息相关，其实质并不独立。如前所言，监督动机选聘的行政背景独立董事，是政府对国企内部管理者权利的制衡工具，其参与管理决策，监督管理者行为，通过提高企业会计信息透明度，促进国有资本保值和增值，因而将对国有企业的会计信息质量产生积极影响。寻租动机下行政背景独立董事更多是政府对某些退职官员的一种奖励，因此他并无动机参与到企业管理决策中来，难以发挥其监督治理职能，甚至会和管理层共谋，从而降低会计信息质量。政企共谋动机下行政背景独立董事主要扮演企业与政府合作桥的角色，其在企业内部治理中的功能可能被淡化，因此并无动机履行治理功能。基于此我们提出：

假设3b：选聘行政背景独立董事的国企会计信息质量高于无行政背景独董的样本（基于监督动机的检验）。

假设3c：选聘行政背景独立董事公司的会计信息质量低于无行政背景独立董事的国有样本（基于寻租动机和政企共谋动机的检验）。

三、实证分析

（一）样本来源

本文以2004年－2012年A股上市公司为初选样本，剔除：(1)金融保险类公司；(2)ST和PT公司；(3)董事信息披露不详公司；(5)财务信息不全及数据极端异常的公司。最终获得了4548家公司作为样本，其中国有样本1872家，民营样本为2696家。独立董事信息和其他企业特征数据来自于CSMAR公司治理数据库，其中独立董事政治关系信息通过手工筛选得到。其他相关财务数据来自于CSMAR中公司财务年报数据库。并对连续变量按照1%和99%分位进行Winsorize处理以克服极端值影响。(如图1)

由图1可知，选聘行政背景独立董事的国有企业比重略高于民营样本，说明国有控制公司更愿意选聘行政背景独立董事。从总量看，2004年－2012年间806家国有样本选聘了行政背景独立董事；874家民营样本中有行政背景独立董事。表1显示了样本期间行政背景独董离任前任职级别的构成情况，其中离任前任职为处级和副处级的官员比重最多（约为60%）。

（二）模型与变量设计

随着改革开放的深入，我国资本市场逐渐进入良性发展阶段，尽管融资渠道多元，银行信贷仍旧是我国企业占主导地位的融资方式。但我国银行大多为国有控股，其信贷资金配置具有浓郁的行政色彩，民营企业的产权异质性使其获取银行信贷时，面临更为严苛的约束条件。因此，与政府建立联系，缓解产权歧视获取信贷资金成为我国民营企业建立政治关系的主要目的之一。另一方面，为了保证转型经济的平稳发展，国家运用银行金融资源补贴产业调整以及改制过程中国有企业的产出差异，因而银行信贷也成为国有企业寻租与政府行政干预的主要目的和手段。基于此，本文将银行信贷作为企业政府资源支持的替代变量。

首先，为了检验不同产权性质企业，行政背景独立董事对企业获得银行信贷支持的影响，我们设置了如下待检验模型：

（1）
其中：被解释变量银行信贷支持（BD）拟采用银行借款（长、短期借款之和）与企业总资产之比来刻画；行政背景独立董事（PI）是企业选聘行政背景独立董事的变量，涵盖PIdun和PIL两个变量形式，前者为虚拟变量；后者为赋值变量，按照行政背景独立董事离任前级别分为9级（具体赋值见表2）。X为一组企业特征变量。参照已有文献（Rajan&Zin－gales，1995；Demirguc-Kunt&Maksi－movic，1999；Fanetal.，2007；胡苏，2011），我们对公司规模、公司治理情况（第一股东持股比例、董事会规模与独立董事比例）、公司成长性、公司盈利能力、上市年限、审计意见、外部审计师等变量进行了控制，并进一步控制了行业和年度的影响。
为了检验行政背景独立董事对企业会计信息质量的影响，我们设置了如下待检验模型：

其中：会计信息质量采用盈余管理程度的反向指标来衡量，盈余管理程度拟选择修正截面的Jones模型计算的操纵性应计利润来反映。X′表示企业特征变量，借鉴以往的文献（Xieetal.，2003;Peasnelleta1.，2005；Booneetal.，2007；马忠等，2011），我们控制了影响会计信息质量的企业基本面因素，包括：公司规模、公司盈利能力、财务杠杆、公司治理情况（第一股东持股比例、独立董事比例、两职合一、外部审计师）与公司成长性等。此外，Cordeiro等(2000)、DavidYermack(2003)、周繁等（2008）认为独立董事薪酬对其劳动付出及监督职能有影响，因此我们控制了独立董事薪酬的影响，同样进一步控制了行业和年度相关变量。

（三）实证结果与分析

1.描述性统计和相关性检验

表2是我们对总样本的描述性统计及按照产权性质和有无政治关系进行的分组均值差异T检验结果，可以看出：36%的上市公司选聘了行政背景独立董事，国有上市公司（43.1%）较民营上市公司（32.4%）更为广泛；且从离任前任职层级国有样本聘请的行政背景独立董事（0.93）显著高于民营样本（0.61）；银行信贷方面，国有样本获得的银行信贷支持（16.7%）高于民营样本（13%），有行政背景独立董事的样本（15.3%）高于无行政背景独立董事样本（14%）；会计信息质量方面，国有样本（0.131）低于民营样本（0.061），无政治关系独立董事样本（0.062）高于有政治关系独立董事样本（0.139），但差异并不显著。国有样本独立董事的平均薪酬（52332.34）高于民营样本（52116.22），行政背景独立董事样本（52380.16元）高于无行政背景独立董事样本（52104.19元），但差异并不显著。(见表2)
另外，我们对变量进行了相关性检验（囿于篇幅，文中没有显示）。任意两变量间的简单相关系数均小于0.6，这表明变量间不存在多重共线性。
2.回归分析
（1）模型（1）的实证分析
我们对假设1先按照产权性质分民营样本和国有样本进行OLS分析。我国国有企业按照控制人性质分为中央直属国有企业、地方国有企业和国有资产管理部门控制三类。中央直属国企一般是涉及国计民生的重要行业（如石油，电力行业等），在金融信贷和政府补贴方面具有先天优势，但因其明显的垄断经营特征，产品（服务）定价、高管薪酬分配、会计信息质量等面临更为严格的监督（徐莉萍等，2006；李青原等，2010）。地方国企通过解决就业、增加地方财政收入等直接影响地方政府政绩，地方政府对其行政干预强烈。而国有资产管理机构控制公司，独立董事选聘与薪酬都由国有资产管理机构确定，但这些机构并不拥有与其股份相应的现金流权，原则上不直接参与企业经营管理，也不对独立董事选择的后果承担任何风险，因而他们的投票权往往是“廉价投票权”(辛清泉等，2007；徐莉萍等，2006)。因此不同性质的国企行政干预动机不一，我们借鉴徐莉萍等（2006）的做法分中央直属、地方国有和国有资产管理部门控制进行分样本检验，以了解不同政府干预动机下行政背景独立董事的资源效应。为了使回归更加稳健，我们在回归时特别进行了稳健（robust－cluster）调整。
实证结果显示（表3）：有行政背景独立董事的民营样本与其银行信贷支持显著正相关，且独立董事的行政级别越高，获得的银行信贷支持越多；国有样本中行政背景独立董事与银行信贷支持之间显著相关。分样本检验发现：选聘行政背景独立董事能给地方国有企业带来更多的银行信贷，这一结果验证了本文的假设2a；选聘行政背景独立董事并不能给国资委控制样本带来更多的政府资源，这一结果支持本文假设2b。但值得注意的是，中央直属国有样本选聘行政背景独立董事与银行信贷支持显著正相关，这一结果与假设2b并不一致。
分样本回归分析表明，国有企业行政背景独立董事离任前的政治层级与银行信贷支持显著正相关（显著性水平为0.025），地方国企选聘行政背景独董离任前职位越高，企业获得银行信贷支持越多。但国资委控制样本和中央直属样本却并不显著支持二者的相关性。其原因可能是地方政府对地方国有企业行政干预更强，离职前官员行政级别越高，政企共谋效果更为明显。囿于篇幅，这部分实证结果文中略去。
（3）模型（2）的实证分析
如前，我们对模型（2）分民营和国有样本分别进行OLS分析，并进一步分中央直属、国资委控制和地方国有分样本检验，结果显示（表4）：选聘行政背景独立董事与民营企业的盈余管理水平显著正相关，说明有行政背景独立董事的民营样本会计信息质量显著低于无政治关系样本，这一结论支持了本文假设3a。国有总样本行政背景独立董事与盈余管理水平尽管正相关，但并不显著，这与余峰燕、郝项超（2011）的实证结果存在一定的差异。分样本结果显示，行政背景独立董事的地方国有上市公司的会计信息质量显著低于无政治关系样本，这一结论支持假设3c中的政企共谋动机假设；国资委控制样本中，行政背景独立董事与盈余管理水平显著负相关，表明行政背景独立董事能更好的发挥其监督作用；中央直属国有样本中行政背景独立董事与盈余管理水平负相关，但其结果并不显著。
（四）稳健性检验
为了检验实证结果的稳定性，我们将模型（1）中反映盈利能力指标用净资产收益率进行替换；并将反映审计质量的“十大所”替换为国际“四所”，其研究结论保持一致；我们用Jones模型和扩展Jones模型重新度量模型（3）中的会计信息质量，检验结果无显著变化。
四、结论
基于代理观和资源观，我们检验了中国上市公司行政背景独立董事的资源支持和监督职能的履行情况，研究发现不同产权性质企业选聘的行政背景独立董事，其履职效应存在显著差异：民营企业通过选聘行政背景独立董事与现任政府或政府官员建立政治联系，从而获得政府资源配置优势，但独董选聘动机集中于资源支持职能，弱化对监督职能的需求，导致独立董事监督失效；国有企业中，行政背景独立董事给中央直属带来资源效应，但监督治理功能有限；行政背景独董一方面给地方国企带来政府资源增加，另一方面引起会计信息质量降低，其监督职能失效，说明我国地方国企选聘行政背景独董是基于政企共谋动机；与辛清泉等（2007）、徐莉萍等（2006)的分析不同的是，我们发现国资委控制样本选聘行政背景独董能提升会计信息质量，说明国资委控制的国企选择行政背景独董更多基于监督动机。