徐 杨

　　近年来，我区结合区委、区政府重点工作，按照上级部门工作要求，围绕建设现代财政制度，在构建新型区乡财政体制上主动作为、改革创新，积极探索新形势下改革的新路子，形成了区乡共赢发展新局面，为推进乡镇财政规范化、科学化管理提供了积极参考。
一、我区乡镇财政改革的现实基础与发展取向
　 青白江区作为成都市老工业区，第二产业在经济结构中占主导位置。近年来，我区作为成都市建设西部物流中心的重要节点，依托蓉欧快铁，积极发展物流、商贸等新兴产业，但尚处于培育阶段，产业结构中第二产业仍占较大比重，区域内乡镇经济社会发展也呈现出较为明显的二元经济特征。
（一）我区乡镇财政体制改革的现实基础
　　从2011年经济税收数据来看，以毗河为界，毗河以北乡镇经济基础较好，税源相对丰富。从税收情况看，2011年全区完成地方税收10.3亿元，其中毗河以北乡镇完成1.33亿元，占全区地方税收的12.9％;毗河以南乡镇仅完成0.23亿元，占全区地方税收的2.23％。我区乡镇财源基础决定了推行严格意义区乡分税制财政体制的现实条件还不具备。
　　（二）我区乡镇财政体制改革的发展取向
　　一是实现公共产品供给最优。合理划分乡镇事权，对应匹配相应财力，以制度形式予以固化，由乡镇提供区域内城乡环境综合治理、农垃分类收运等公共产品，实现公共产品供给绩效最优。
　　二是助推统筹城乡改革。在制度设计上鼓励乡镇镇域经济发展，加大政策资金扶持，实行全区一盘棋，助推统筹城乡综合配套改革，加快新型城镇化建设。
　　三是强化综合治税网络延伸。把全区财税目标作为区、乡两级政府共同目标，在规范各乡镇税收征管秩序基础上，引入激励机制，明确划分税源，发挥乡镇属地信息优势，调动乡镇积极性，配合税务部门加强税收征管，尽可能堵塞税收跑、冒、滴、漏。
　　四是严格乡镇财务管理。在制度设计中应抑制乡镇花钱冲动，规范乡镇财务管理，督促乡镇提高资金使用效益，将有限的财政资金用于提升乡镇公共服务能力，同时充分发挥财政资金对社会资金的引导和撬动作用，加快镇域经济社会发展。
　　二、改革情况
（一）完善乡镇财政管理体制
　　2012年，依据四川省人民政府办公厅《转发财政厅关于进一步加强乡镇财政建设和管理的意见的通知》（川办发〔2011〕8号），在充分征求乡镇意见基础上，按照“保运转、保民生、促发展”和有利于挖掘税源潜力、平衡毗河南北乡镇差异、实现区乡两级共赢的原则，我区制定了《成都市青白江区完善乡镇财政管理体制的意见（试行）》（青委办发〔2012〕119号），实行“核定收支、确定基数、超收分成、专项激励”的乡镇财政体制。
　　一是核定区乡财政收入范围。经认定在乡镇区域范围内的企业缴纳的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等划入乡镇级财政收入范围。
　　二是基本支出实行定员定额管理。按人事、财政部门核定的财政供养人数，根据现行有关政策确定人员支出。公用支出包括乡镇公业务费、车辆燃修费、计生卫生广播补助、报刊补助、村（社区）工作经费等。
　　三是建立了均衡性转移支付制度。根据乡镇人口及辖区面积，结合区级财力每年安排一定规模均衡性转移支付资金，用于乡镇城乡环境综合治理、购买社会公共服务等。
　　四是完善了专项补助。建立乡镇农垃补助、农垃收运体系补助、场镇管理补助。同时调整以往由财政到部门、再到乡镇的经费拨付方式，直接将资金拨给乡镇，避免部门截流甚至再分配乡镇资金。
　　五是构建了专项激励机制。鼓励乡镇开展统筹城乡改革试点，由乡镇负责通过土地综合整治，根据乡镇整理的土地指标给予乡镇补助资金。根据区级地方税收增收情况，对乡镇给予超收分成，并给予乡镇零散税收协税护税工作经费、代扣代缴工作经费。
（二）增强公共服务能力
　　新财政体制执行后，乡镇保障能力显著增强，协税护税更加积极，财务管理更加规范，基层政权更加稳固，特色乡镇发展成绩突出。
　　一是区乡共赢发展步入良性循环。2012、2013年乡镇组织零散税收、开展代扣代缴等涉及地方税收4.05亿元，年平均增长14.1%，为全区收入组织做出积极贡献。
　　二是夯实乡镇财力提升管理水平。在保障乡镇正常运行基础上，累计拨付资金4.09亿元，乡镇提供公共服务能力有了较大改观。按照省市工作安排，我区积极开展乡镇财政所标准化建设，促进硬件标准化、业务流程化、管理制度化水平全面提升。
　　三是特色乡镇变化显著。福洪乡以农村土地综合整治为抓手，充分把握区乡财政体制激励政策，以特色产业发展为支撑，发挥财政资金撬动作用，吸引社会资金连片发展特色产业，2012年被评为“全国最具投资环境乡镇”，2013年成功入选成都市首批实施特色镇建设的示范乡镇。
　　四是基层政权建设更加稳固。投入资金0.94亿元，调整村（社区）干部基本报酬、办公经费补助标准，加强乡镇（街道）、村（社区）干部队伍建设。
　　（三）加快镇域经济发展
　　按照党的十八届三中全会对建立事权和支出责任相适应制度的相关要求，结合乡镇及区级部门建议， 2014年，我区制定了《关于进一步完善区乡财政体制的意见》（青府发〔2014〕30号），加快构建公共财政、民生财政、发展财政。
　　一是加快镇域经济发展。对于乡镇在符合土地利用规划、产业发展规划的前提下，经区政府审议确定落户乡镇的招商引资企业，对其税收实行区乡梯度分成，加快镇域经济发展。
　　二是加大重点镇困难乡镇扶持。根据区委、区政府确定的重点项目，安排市级重点镇建设补助资金。对毗河以南困难乡镇，给予困难乡镇一次性财力定额补助，支持困难乡镇缩小差距加快发展。
　　三是健全债务化债机制。乡镇不得新增债务，对于经政府批准实施项目形成的乡镇债务，由区财政根据财力逐年安排资金偿还；对因乡镇自身原因形成的债务，由乡镇自行逐年化解，额度不得低于当年体制补助总额的20%。
　　四是严格财务管理严肃财经纪律。严格控制乡镇新增人员，强化支出绩效，加强乡镇财务管理，督促其规范资金使用，加强乡镇内部财务管理制度和机制建设，规范和完善岗位职责，严格会计核算。
　　五是加强村（社区）经费保障业务指导。乡镇应及时下达村（社区）工作经费，严禁挤占挪用，加大审计力度。各乡镇要配合区级相关部门，督促指导村（社区）规范财政资金使用，加强财务监督，做好村级财务公开、公示等相关工作。
三、区乡财政体制改革经验
（一）立足实际处理好财力事权划分
　　综合考虑各乡镇经济发展水平、税源基础等因素，结合地方经济社会实际，因地制宜，对不同类型的乡镇实行不同的财政体制，对经济较发达、财政收支规模较大、财政收入增长能满足自身需要的，可参照省直管县财政做法，实行较为规范的分税制财政体制，强化协税、护税理念，以调动乡镇发展经济、增收节支的积极性；对经济欠发达、收入规模小、收不抵支的，实行统收统支加激励的财政体制，乡镇财力缺口由区县级弥补，以保障乡村政权组织正常运转。
　　（二）综合差异支持公共服务均等化
　　科学确定乡镇财力，以制度的形式固定下来，建立动态调整机制，以适应经济发展形势和区级财力变化。通过建立完善的均衡性转移支付机制，规范的转移支付制度，使部分乡镇自身财力无法满足的需求得到满足，逐步缩小乡镇之间的差距，使各乡镇的财力相对均衡。对重点镇、困难镇建立财力补助制度，区别对待，给予乡镇必要的财力支持。鼓励经济发展滞后乡镇，加快特色产业发展。
　　（三）完善激励实现区乡共赢发展
　　在收入征管上鼓励乡镇发挥自身信息优势，协助税务部门加强收入征管，做大收入规模。鼓励乡镇结合实际，支持小微企业发展，加快乡镇财源培植，增强乡镇自身经济活力。在土地整治方面，充分调动乡镇积极性，针对性开展工作，整治的土地指标由政府回购，主动开展统筹城乡、新型城镇化试点。同时落实乡镇支出责任，克服等靠要思想，减少支出的随意性，强化预算刚性约束。
（四）统筹推进强化乡镇财务监管
　　体制完善后还需配套政策进一步夯实乡镇管理。为此，我区出台《关于规范财政资金使用使用管理办法》、《关于加强“三公”经费管理的通知》、《青白江区财政专项资金管理暂行办法》等配套制度，督促乡镇提高资金使用绩效，推进乡镇国库集中支付改革，严格乡镇财务管理，强化财政监督。
（作者单位：成都市青白江区财政局）