罗江县米祯东名师工作室课题组

近年来，随着贯彻中央八项规定，严肃财经纪律，推进厉行节约反对浪费，从源头上治理腐败工作的深入开展，行政事业单位财务活动也随之发生重大变革，行政事业单位内部控制进一步加强，规范财务收支行为已成为当务之急。
为促进罗江县行政事业单位经济管理健康运行，帮助单位建立并实施有效的内部控制制度，规范其财务收支行为和会计核算、监督工作,本课题组深入全县60多个行政事业单位，采取填写调查表，参与财务检查，到单位走访了解和听、议、看相结合的方式，进行为期6个多月的实地调研，摸底我县行政事业单位内控制度建设的现状、存在问题及原因，寻找解决问题的措施和办法。
　　一、现状
调研发现，我县行政事业单位内控制度建设总体情况不容乐观，制度健全并有效执行的较少，制度不健全、执行不力以及无制度的情况，各行政事业单位均不同程度存在：
　　现象一：“一把手”一人独大，以权代法，无内控。由于单位主要负责人即“一把手”拥有财务收支审批、物资采购、工程项目决策等决定权，在缺乏监督的情况下，将导致一人独大，以权代法。如财务检查发现，某单位及其下属单位2013年几乎所有支出凭证的“审核”和“审批”签字栏均由“一把手”一人签署，无其他分管领导和监督人员签字，对外签订经济合同也只有“一把手”一人代表甲方签字，无单位公章和签订日期。从财务凭证上看，完全是“一把手”一人说了算，无任何内部控制迹象。
　　现象二：随意在制度汇编中罗列几条规定，非内控。调研发现，不仅小单位在制定的制度汇编中只有少数几项财务管理规定，一些业务主管部门制定的内控制度也只有只言片语。如某两个小单位的制度汇编中涉及内控制度的只有“财务管理规定”和“通讯费报销标准”两项，某主管部门的制度汇编中涉及内控制度的也只有财务管理和固定资产管理两项简单操作规定，不是真正意义上的内部控制制度。
　　现象三：制度制定与执行“两张皮”，不配比。一是制度制定的目的是为了应付检查，走形式。如某单位为迎接群教检查，完全引用县财政局制定的《罗江县行政事业单位内部财务管理制度示范》作为自己的财务管理制度，所制定的内部审计制度也是从网上下载，与单位实际业务几乎无关。二是不按制度规定执行。如某单位财务管理制度中规定职工借款只能预借差旅费，其他款项一律不得借支，但实际执行中不仅有借差旅费，还有借工程款、维稳费、办证费、接待费等各种借款。又如某单位现金管理制度规定1000元以上的支出必须转账，但实际支出中每月都有大额取现和大量现金支出，最大取现额为100万元。三是已经执行的做法未写入现行制度。如某单位经费报销实行经办签字、财务审核、部门主管审核、分管领导审核、镇长审批、书记审批等六签字，但未写入制度。某单位将现金余额控制为零，所有经费报销实行银行转账和网银支付，包括个人使用现金经办的业务，报账时也不支付现金，而是用单位网银转账支付，这些好的做法并未在制度中体现。
　　现象四：制度制定缺乏统一指导，不规范。调研发现，除教育、卫生等少数部门有较规范、格式统一的财务管理制度外，其他大多数单位基本上是各自为政，未按照规定制定内部控制制度。主要表现在：一是制度简单、粗糙，没有体现精细化管理的内控要求。如某单位的财务管理制度只有经费报销办法、办公用品采购及加班费、通讯费报销标准等少数几项规定，没有“三重一大”议事决策、会计人员岗位职责、财产清查和固定资产管理等必须要的内控制度，找不到如何通过岗位设置、严格审批程序、严格物资出入库管理、严格控制现金使用等具体的内控制度规定。二是执行上级财务管理规定，单位自身未制定内控制度。调研发现，很多单位不会制定内控制度，除制定简单的财务管理规定外，凡是涉及收费标准、专项资金使用管理等规定均以上级有关文件为准，没有细化为单位内部的管理制度。三是制度的形成五花八门、存放凌乱。调研发现，有的单位制定的制度以正式文件形式印发内部各股室、下属单位实施，但只做到股室一册，未发放到职工个人。有的单位制度制定后，还停留在文件夹、档案柜和电脑里，除制定人知道一些外，领导和相关人员均不知情。还有一些单位的制度未以正式文件形式印发且未装订，凌乱地放在文件夹之内，管理很不规范。
　　现象五：制度制定违反规定，不具操作性。如某单位上墙的会计岗位职责出现“登记现金日记账、银行存款日记账，不随意坐支现金，不得白条抵库，认真保管好库存现金、有价证券，努力控制库存现金限额，确保资金安全”等内容，将出纳职责写入会计职责。又如某单位财务管理制度规定2000元以上的支出转账支付，明显违反1000元以上转账支付的规定。
　　现象六：制度执行无检查评价，未修订完善。调研发现，大多数单位制度建设存在两个方面的问题：一是未建立对已制定的内控制度进行定期检查和评价制度。不仅单位对制度是否有效执行，是否存在缺陷，少有检查评价，主管部门对下属单位内部审计，政府审计部门对预算单位审计也未将内控制度检查评价予以足够关注，只是在发现单位内部管理特别混乱时才予指出。即使单位对内控制度检查评价有所作为，也只是在接受财务检查，开展群教活动等过程中监管部门要求其完善内控制度时，才被动地进行制度完善，但所作的完善也是很简单、仓促的，没有从查找制度的缺陷方面进行完善。二是制度执行时间已久，未及时修订。调研发现，一些二级预算单位目前执行的是1997年制定的财务管理制度，一直未修订更新。一些党政机关事业单位执行的是2003年制定的财务管理制度，2014年群教活动开展后才进行了修订，但仍然很粗糙，与财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定相距甚远，亟待修订完善。
　　现象七：未建立财产清查制度，家底不清。财务检查发现，大多数单位没有建立定期财产清查制度，大宗物资以购作支，无出入库登记。一些单位处置资产不办理相关资产转移手续，不进行账务处理，导致账实不符。一些单位固定资产没有建卡、建台账，没有进行清查盘点，闲置的资产随意堆放，是否账实相符，是否有贪污、被盗、毁损，或被其他单位和个人占用等情况概不清楚，管理十分混乱。
　　现象八：内控岗位设置不合理，不相容职务未分离。调研发现，一些经济业务较多、发生频繁、账务处理较复杂的单位没有单独设置会计机构、配备专职会计人员，会计、出纳多为兼职，且有办公室主任兼会计，或办公室主任兼出纳的现象。一些二至三人的小单位，由于受人员编制的影响，往往只有两个领导一个兵，或者两个领导加一个临聘人员，不得不由领导兼出纳，工作人员既兼办公室主任又兼会计、采购，甚至兼付款，或者领导兼出纳，临聘人员兼会计、采购、付款等，严重违背不相容职务相分离的内部控制制度。
　　现象九：出纳人员保管所有印鉴，藏巨大隐患。由于一些单位任用的出纳是单位负责人的“自己人”，再加上又兼任办公室主任，于是将单位公章、单位负责人的印章和出纳印章全部交由出纳一人保管，给出纳舞弊提供了巨大空间，暗藏着随意转款、取现、贪污挪用公款的隐患。全国各地均发生过上述因出纳保管单位全部印鉴导致的违法犯罪典型案件，监管部门应予警惕。
　　现象十：会计是“记账先生”，出纳是“付款小姐”，无会计控制。财务检查发现，一些二级预算单位和部分机关事业单位的会计、出纳人员没有履行对原始凭证审核的职责，违规支付费用、大额现金交易、违法单据入账等现象屡禁不止。如某单位“白发票入账”98张12960元，某单位多次“花票报账”，连续几年大额现金交易，无经办人签字、审核人审查的票据入账等问题，单位会计明知不符合规定，却视而不见。出纳更是见单即付款，无任何审查意识。如某单位一张既没有领导审批，也没有注明借款年份的5000元借款，出纳照单付款。该借款至今尚存放出纳手中，借款人已调离单位，出纳也未向现任单位主要领导汇报该笔借款不合规情况。
　　现象十一：内部审计制度不健全，重形式轻实质审计。调研发现，乡镇和县级业务主管部门均建立了内部审计机构，定期或不定期对下属单位进行内部审计。但审计水平很有限，仅仅停留在财务收支形式上的审计，没有对内控制度健全及有效性进行检查评价和对原始凭证的合理性、合法性、完整性进行实质性审查。如某主管部门下属被内部审计过的一些单位仍然出现白发票报账、花票入账、违规支付招待费现象，就是不注重经济业务实质性审计所致。此外，一些规模较大的事业单位、乡镇和主管部门没有成立对自身进行内部审计的组织，需要健全完善。
　　现象十二：制度宣传贯彻不到位，忽视职工知情权。调研发现，很少有单位将内控制度印发至所有职工人手一册，也未见组织职工学习制度的记录。大多数单位内控制度未上墙，也未见业务流程图。询问职工，绝大多数职工不清楚单位有哪些内部管理制度，日常操作有疑问的以财务人员解释为主，给财务人员带来极大的不便。
　　二、问题
　　内部控制制度不健全，会导致一系列危及财政资金、国有资产安全和干部职工安全的风险，违法乱纪行为将随之产生。调研发现，当前行政事业单位经济活动中至少存在五大制度乱象和八个财务行为失控。
　　五大制度乱象是：
　　乱象一：“一把手”一人说了算，搞权钱交易。调研发现，一些单位“一把手”一人独大，权利没有得到严格的约束，在物资采购、项目决策、经费审批、资金拨付上既是决策者，又是执行者，且长期与自己“私交密切”的供应商进行权钱交易，套取项目经费和公共资金，或者直接打招呼，让经办人员向自己的亲友开设的经济实体采购工程、货物和服务，搞利益输送。
　　乱象二：“一把手”司机成为隐形出纳，疯狂舞弊。财务检查发现，某单位“一把手”司机最近几年大量使用未加盖公章的白发票和虚开的修理费、酒水发票报销用餐费、维修费等，财务人员却视而不见，照单付款，被审计发现后，“一把手”才引起重视，辞退了该司机。
　　乱象三：二级预算单位负责人兼出纳和审批，违法乱纪。财务检查发现，某单位下属的一个二级预算单位某副职负责人长期兼任出纳和400元以下的支出审批。账面反映该负责人既是经办、付款，又是审核、审批，除变着花样报销各种用餐费外，还多次使用未加盖公章的白发票报销费用，且先后报账的白发票联号，性质恶劣。该人截止检查日仍然担任上述职务，未引起主管单位领导的重视。
　　乱象四：单位负责人变动，出纳或会计随之变动，成为单位负责人的“自己人”。如某单位前后两任“一把手”报到后不到一周即对会计、出纳进行更换，其中一位“一把手”将一位与其私交甚好，没有会计从业资格证的普通职工提拔为办公室主任兼出纳，后又提拔为分管办公室的领导干部，一人身兼三种重要职务，为非作歹数年才被更换。又如某镇三年主要领导更换三次，出纳也变更三次，更换出纳已成为习惯。
　　乱象五：会计与“一把手”狼狈为奸，合谋贪污公款。如已被追究刑事责任的某单位会计按照“一把手”的授意将上百万元的公款存入个人账户，用于一把手挥霍和日后私分。案发后该单位职工和继任领导方才知晓，内控如此缺失，实属罕见。当前机关事业单位是否还存在上述现象，包括是否存在出纳与“一把手”合谋私设“小金库”，贪污公款等现象，监管部门应予警惕。
　　八个财务行为失控是：
　　——费用开支失控。财务检查发现，单位费用开支最容易失控的是车辆燃油费、过路费、维修费、招待费、会议培训费。如某单位某车辆每月燃油费平均5000元（其他同类车辆2000元左右），过路费加洗车费1000元左右（其他同类车辆500元左右），该车仅此两项费用一年就达7.2万元，如果再出现频繁修理，年运行费用将高达10万元以上，如此高的车辆运行费不合常规且有可能存在舞弊嫌疑。2013、2014年正值严格贯彻中央八项规定、监督检查频繁时期，但一些单位并没有收手，而是采取在供应商处领用酒水不记账，检查过后再付款入账的方式规避检查。
——现金管理失控。随着贯彻中央八项规定，推行公务卡，财政部门加强现金监管以来，绝大多数单位现金控制意识增强，但仍有一些单位，特别是一些乡镇现金控制意识淡薄。最近检查发现，部分乡镇仍然有大量现金借支和大额取现及大量现金支付现象，需要加强指导整改。
　　——物资采购失控。财务检查发现，各单位均不同程度存在办公用品、各种耗材、甚至大宗物资以购作支现象，没有按规定计入“库存物资”科目进行出入库登记和按实际耗用列支出。如某二级预算单位2014年5月购买医疗耗材一批73500元，直接列“事业支出”，未见入库记录和该物资的使用去向。该单位一年发生6～7次购买电脑耗材，每次金额5000～7000元，均直接作支出，未注明使用去向。2013～2014年多次购酒水数万元也直接计入培训费、公务接待费科目，物资进出核算极不规范。
　　——固定资产管理失控。调研发现，尽管所有的行政事业单位均造册将固定资产录入了国有资产管理系统，但由于报损处置审批手续复杂、拖延，人为导致账实不符。一些单位领导不注重资产处置程序，将电脑、办公桌椅送给下属单位，不办理资产移交手续，下属单位管理不善，资产已经毁损或处置，也未向上级单位报告，导致账实不符。绝大多数单位均没有对固定资产建档建卡，归口管理落实到使用人，也没有建立定期清查核对制度，闲置和下落不明、账上有实际无、或者账上无实际有的现象不同程度存在，管理比较混乱。
　　——预算管理失控。据了解，目前一些单位负责人不注重财经方针政策和财务会计知识的学习，没有预算控制的概念，不问资金来源和用途去向，看账户余额安排支出已成为习惯，再加上不按预算安排收支导致入不敷出，不良负债和严重亏损也很少被监管部门问责，所以更无预算控制的概念。
　　——会计核算失控。由于一些单位负责人随意任用无证人员从事会计工作，再加上缺乏主管部门的必要指导，会计人员素质极低。会计不按制度规定核算，不做账或做大账、收支挂往来、大宗物资采购以购作支、长期不进行实物资产和往来款项清查核对、随意调整账目、随心所欲编制预决算和财务报表导致账账不符、账实不符、账表不符等问题时有发生。
　　——会计监督失控。由于一些单位存在一把手“一人独大”现象，班子成员为维护“政令畅通”不发表任何不同意见，不对单位财务收支进行审查把关，再加上会计人员甘愿做“记账先生”和“付款小姐”，不履行监督职责，导致单位一切经济活动均由“一把手”个人说了算，制度成了摆设，监督成了空话。特别是出纳人员见领导签字的单据就付款，不问是否合理合法，导致大量违法原始凭证入账，财务收支源头失控，对单位经济活动危害极大。
　　——财务公开失控。公开是最好的监督，然而一些单位为了隐瞒不可告人的秘密，单位财务从不向班子成员公开，也不向职工公开，甚至搞多套账，设立“小金库”，即使要求在网上对外公开，也是有保留的，不是单位真实的财务状况。
　　三、原因
　　内部控制制度不健全导致的制度乱象和财务行为失控，既有主观原因，也有客观原因，还有体制机制原因，主要表现为八个缺位：
　　——主要领导不重视，认识缺位。调研发现，单位内部控制制度是否健全，跟单位主要领导认识密切相关。单位主要领导重视，内控制度就健全；不重视，内控制度就涣散。单位主要领导认识缺位的主要表现有：一是一些单位负责人一人独大，个人说了算，不想建立内控制度。二是未认真学习过内控知识，没有内控概念，不知如何建立内控制度。三是没有因内控出问题被追过责，心存侥幸，认为内控制度健全与否与自己任职关系不大。四是遇检查，照抄照搬现成制度，装样子、走形式，不愿意建立适合本单位情况的内控制度。五是认为会计人员单指会计，出纳系非会计人员，随意任用出纳且频繁变动，导致原始凭证控制不严，源头出现漏洞。
　　——单位机构编制紧，人员缺位。实施内部控制的关键在于人，没有内控人员正确履职，再好的内控制度，也不能起任何作用。调研发现，县级部门单位和乡镇编制普遍较少，且临近退休的老同志和领导职数占比偏大（如某局，7个领导1个兵），结构不合理；乡镇新进人员被县级部门抽调、县级部门人员被省市抽调频繁发生，特别是年轻人被提拔、调动非常频繁，导致的结果是工作人员少，身兼数职是常态，不相容职务未分离难避免。会计人员更是奇缺，即使是一些规模较大的部门会计人员都无法做到专职，更何况哪些几个人的小单位由于受经费和人员编制的制约，不得不出现领导干部兼出纳、会计现象。
　　——内控人员素质低，履职缺位。内部控制各环节，各关键岗位均需要素质和能力相匹配的工作人员并认真履职，否则，再好的内部控制也不能发挥应有的控制作用。调研发现，行政事业单位90%以上内控岗位为兼职人员，没有相应的资质和工作经验，不能完全按规定履职。以会计人员为例，导致会计是“记账先生”，出纳是“付款小姐”的原因有三：一是无证上岗，对会计基础知识和财经法纪一无所知或知之甚少，不能正确履职。二是出于自身经济利益（能多拿几个就多拿几个），不愿意坚持原则。三是怕受打击报复，不敢坚持原则。全县118个预算单位中，教育系统会计人员持证上岗率75%；卫生系统会计持证上岗率100%，但出纳持证上岗只有38%；乡镇90%的会计有证，90%的出纳无证且变动频繁；县级部门42%的会计无证，80%的出纳无证，部分单位出纳会计变动频繁。会计、出纳的低持证上岗率和变动频繁是导致不能正确履职的主要原因。
　　——主管部门不作为，指导缺位。调研发现，有主管部门经常指导的单位，财务管理较规范；无主管部门指导的单位，财务管理则混乱。如某主管部门下属单位长期无人指导，出现自定政策发职称、职业资格和上岗证补贴。又如某主管部门对下属单位内部审计、财务联查会审走形式，业务招待费中出现东拼西凑的“花票”入账，自定政策发放兼职补助，职务补助等违纪违规现象均未指出并要求整改。乡镇和一些会计基础工作较差的机关事业单位更是迫切需要监管部门进行面对面的指导，而实际工作中相关部门很少进行这种方式的指导。
　　——督促检查不给力，监督缺位。内部控制制度是否健全，是否有效执行以及内控制度本身是否有缺陷，一方面单位应当建立健全检查评价制度，另一方面监管部门在财务审计和检查中应将内控制度检查予以重点关注，才能发现制度漏洞，及时健全完善，发挥其应有的控制作用。然而实际工作中，绝大多数单位没有建立内控制度检查评价制度，审计部门对单位内控制度审计也是附带性质的，没有作为重点检查和评价，财政、监察等监管部门侧重违法违纪行为检查，也没有对单位内控制度进行专门关注和评价，这是导致当前单位内控制度不健全、执行不力的重要原因之一。
　　——处理处罚不够严，问责缺位。《会计法》第四十二条明确规定，未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度的行为，单位和直接负责的主管人员均应当承担法律责任。然而实际工作中，无论是纪委监察，还是审计、财政等部门开展的检查，一般重点关注财务收支是否违纪违法，很少关注内控制度建设是否违法，从而导致对内部控制制度不健全的违法行为没有给予处罚。从历次财务检查对存在问题单位的处罚来看，主要采取责令限期改正和通报的形式，罚款处罚比较少，即使有罚款金额也比较小。对人的的处理也主要采取诫勉谈话、调离岗位等方式，很少有给予降级、撤职至开除的行政处分。处理处罚总体偏软，没有起到震慑作用，没有促使责任单位和责任人对财经法纪产生敬畏感。
　　——制度形成未宣传，执行缺位。调研发现，当前无论是制度健全，还是不健全的单位，制度制定后均被锁进了“笼子”。即要么存放在档案室或文件夹，要么存放于电脑或书柜里，也未见制度上墙，即使上墙的制度也是走形式，很少有人认真关注并严格遵守。
　　——制度执行无奖惩，考核缺位。目前，无论组织人事部门对干部考核，或者单位对职工的考核主要体现在德、能、勤、绩、廉五个方面，没有把遵守内部控制制度细化到考核中去，导致遵守制度的人没有得到嘉奖，违反制度的人没有得到相应的处罚，不利于内部控制制度的贯彻执行。
　　四、措施
　　针对当前行政事业单位内部控制制度存在的情况及问题，结合财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，从外部监管和内部制约两个方面梳理出解决问题的十二项措施。
　　措施一：制定制度示范，指导单位健全内控制度体系。针对目前各单位不会制定和不能制定规范的内部控制制度现状，制定一套格式统一、内容规范、控制严密、可操作性强、各行政事业单位普遍适用的制度示范（即制度模板）。各单位结合自身实际，在制度示范的基础上进行增减、细化后成为自己的内部控制制度草案，报财政部门审定后印发实施，并报财政、审计、纪委监察等部门备案，作为今后检查内部控制制度建立和执行情况的主要依据，从指导健全内控体系入手强化单位内控制度建设。
　　措施二：出台管理办法，强化会计机构会计人员管理。我县会计机构设置和会计人员配备，受到县委、县政府的高度重视和支持，纳入县委常委会和县政府常务会议题。自2015年3月份起，由县委组织部牵头组织，县财政局草拟了《罗江县行政事业单位会计机构、会计人员管理办法》，内容包括建立健全会计机构、规范会计人员任职管理、加强会计业务培训和指导、强化会计人员监督管理等四个方面，从规范会计机构和会计人员管理层面，强化单位内控制度建设。
　　措施三：实行片区指导，提高会计人员履行职责能力。县财政局拟将全县所有一级预算单位划分为乡镇口、农业口、经济商务口、政法口、群团组织口和四大班子及其他部门口共六个片区，实行会计业务片区指导制度。具体措施是，从县财政局现有机关工作人员或县级各部门单位会计人员中挑选六名业务能手担任六个片区的会计辅导员，主要负责各自片区预算单位原始凭证审查、账务处理、预决算编制和日常各种报表编制的指导，以及迎接各种财务检查、组织片区之间交叉检查和内部审计等工作，切实解决单位会计是“记账先生”、出纳是“付款小姐”，对经济业务源头把关不严问题。此外，对各单位会计人员进行面对面的传帮带，从提升会计人员业务素质和履职能力方面，强化单位内控制度建设。
　　措施四：部门联合行动，建立财务收支常态监管机制。为认真贯彻中央八项规定，严肃财经纪律，治理铺张浪费，县纪委监察、财政、审计、人社等部门已达成共识，每年初开展一次预算单位财务大检查，每季度开展一次抽查，重点检查存在问题单位整改落实情况，并建立财务违法违纪行为举报制度和常态化的谈话制度，对财务检查和日常监管中发现的财务收支问题，召集单位主要领导，纪检组长谈话或交换意见，及时预警，告诫单位注意防范。
　　措施五：改进检查方式，关注内控制度建立执行情况。为切实解决单位内控制度监督检查弱化问题，一方面要求单位和主管部门在今后实施内部审计时应把内控制度建立健全和有效执行作为重点关注的内容，发现问题及时指导整改；另一方面县纪委党风廉政建设巡查，以及审计、财政等部门在今后财务检查时也应当将单位内控制度建设和执行情况予以重点关注，发现问题及时指导整改，促进单位重视内控制度建设。
　　措施六：加大问责力度，警示单位及责任人敬畏法律。针对目前监管部门对财务收支违纪违法行为处理处罚偏软，对内控制度监督检查不力、问责缺位问题，纪委监察、财政、审计等部门应达成共识，对财务检查和日常监管过程中发现的内控制度不健全，财务管理混乱的典型违纪违法案例，应发现一起，严肃查处一起，绝不姑息。特别是对涉及违纪违法的单位和主要领导及其他直接责任人，一定要从重处罚并公诸于众，以警示责任单位和责任人敬畏法律，远离违纪违法。
　　措施七：坚持集体决策，遏制单位负责人“一人说了算”。为遏制单位负责人一人独大，以权代法现象，一方面单位应积极推行领导班子议事决策重大事项无记名投票制、党政主要领导末位表态制、班子成员意见分歧较大事项暂缓表决制，以及单位主要领导不直接分管组织人事、财务、基建工程的“三个不直接分管”制度;另一方面要坚持重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等“三重一大”事项党委或党组会集体决策制度。同时要发挥纪检组长对单位党风廉政建设和财务收支的监督职责，把违纪违法行为遏制在萌芽状态。
措施八：规范业务流程，实行事前事中事后全程控制。内部控制的关键在于科学设置业务流程，做到事前、事中、事后均有控制，才能达到控制目标。如会议费报销至少应包括事前经办部门提出预算方案，经集体研究同意后实施，实施过程中费用结算应由经办和付款两人以上经办，实施后由经办人填写报销单，经审批人员严格审查批准后方可报销入账。因此，各单位在设置内控流程时应多借鉴其他单位的经验或咨询专家意见，以便制定科学规范、行之有效的内控制度，真正起到纠错防弊的作用。
　　措施九：健全轮岗制度，确保关键岗位相互监督制约。轮岗是最有效的内部控制措施之一，一些重大违法违纪行为发生的直接原因是关键岗位长期没有轮岗。因此，单位应重视建立健全轮岗制度。根据相关规定，单位的出纳与会计、采购与付款、采购与财物保管、工程项目的决策与执行、资金拨付与记账、审核审批与业务经办等职务应分离，由不同的人员担任，并定期轮岗，否则容易产生错误和舞弊。为此，单位应根据内部控制规范的要求正确梳理不相容岗位，由责任心强、思想素质好且有资质的人员担任，并建立定期轮岗制度，使不相容岗位始终处于相互监督、相互制约之中，切实防范差错和舞弊风险。
措施十：定期清查财产，严格往来款项实物资产管理。为了解决当前行政事业单位往来款项和实物资产不实的问题，监管部门应督促单位建立并实施严格的定期财产清查制度，至少每半年或一年应进行一次货币资金、往来款项和实物资产全面清查核对，发现账实不符的，应及时按规定报批处理，调整账目，确保账实相符。同时还应建立实物资产出入库登记制度，规范会计核算，强化会计监督。如大额物资采购应计入库存物资科目，不得以购作支，乡镇从部门拨入资金属于收入的应计入收入科目，不得计入往来科目虚增负债。
措施十一：开展内控评价，实时更新修正现行内控制度。内部控制制度是否健全并有效执行，最好的办法是定期开展检查和评价。不仅单位应建立内控制度检查评价机制，监管部门也应当多加关注，发现问题应及时指出，以便单位进行改进。单位可结合内部审计开展内控制度的检查和评价，发现有制度不健全的及时补充，有错误的及时修正，使内控制度始终保持在正确的运行通道之中。
措施十二：逗硬考核奖惩，促进干部职工遵守内控制度。内控制度的执行，关键在于人。只有单位全体干部职工自觉遵守内控制度，并按规定的业务流程办事，才能真正起到纠错防弊，保护单位资产、资金安全和干部职工安全的作用。为此，单位应健全内控考核制度，将内控制度的遵守情况细化到德、能、勤、绩、廉之中，并兑现奖惩，促使干部职工自觉遵守内控制度，充分发挥内部控制奖优罚劣的控制作用。
（课题组成员：米祯东 陈俊遐 周振洪
李 文 姚 芸 杨 丽）
【责任编辑：于 玲】