施工企业公路工程项目多为野外施工、点多面广、建设周期长，管理难度大。项目预算绩效管理是项目成本控制的有效手段，直接关系项目盈亏，是施工企业管理的薄弱环节，也是项目管理的短板。加强项目成本控制，规范项目预算绩效管理流程，推进管理会计体系建设，是提升项目盈利能力，增强市场竞争力的重要途径。
一、项目预算管理现状分析
1.1　预算意识淡薄
施工企业公路工程项目预算一般分为标前预算和标后预算，标前预算是为项目投标决策提供参考，标后预算是项目实施过程中成本控制的重要手段。施工企业重项目施工组织，轻项目预算管理的现象普遍存在，项目预算管理尚处于起步阶段。由于预算意识淡薄，亏本投标、盲目投标和项目实施过程中出现重大亏损的情况时有发生，给企业造成较大经济损失。
1.2　预算管理组织机构不健全
施工企业大多采用“集团公司—分（子）公司—项目”三级管理模式，但没有建立与之相适应的预算组织机构，集团公司没有统筹预算管理，往往由分（子）公司自行组织项目预算的实施，分（子）公司由于受自身条件限制，预算指标缺乏约束力，易造成预算管理上、下脱节，预算形同虚设。
1.3　预算编制不合理
项目预算涉及到项目施工组织、技术方案、机械设备和周转材料配置、材料采购、施工工期和人员安排等各个环节，而施工企业往往是由负责业务承接的技术人员编制预算，预算编制的主要依据是《公路工程预算定额》，在预算定额基础上，凭经验下浮一定比例系数，形成项目预算，作为项目成本控制依据。预算编制与项目实际情况脱节，一般没有考虑项目现场施工难易程度，再加上预算审查程序缺失，预算编制不合理，操作性不强。
1.4　预算控制走过场
由于项目预算编制不合理，与实际情况偏差较大，预算主体责任缺失，再加上监督机制缺位，预算考核流于形式，奖惩措施难落实等方面的问题，项目预算控制走过场，不能及时发现和纠正预算偏差，同时，预算调整缺乏严格的审批流程，预算执行的随意性较大，预算管理难以达到预期目的和起到项目成本控制作用。
1.5　管理会计理念尚未形成
在预算执行过程中，忽视项目成本费用的记录控制，会计核算和项目预算脱节，数据无法集成，造成成本费用实际损耗和预算指标不能实现及时对比、分析，无法对照查找预算差异及差异原因，无法为预算控制提供支持，预算管理缺乏科学性，管理会计与项目预算管理协同的理念尚未形成。
二、项目预算管理的构建与实施
施工企业一般是由集团公司统一对外承接工程项目，分（子）公司业务部门配合投标工作。项目中标后，由分（子）公司业务部门负责编制项目预算，由于预算编制以理论上的预算定额为主，较少考虑对项目成本有重大影响的施工方案、技术方案，而项目实际情况千差万别，导致项目预算实用性较差，难以达到成本控制的目的，在实际工作中难以执行。为改变上述项目预算管理的不足，集团财务提出了由集团统筹项目预算管理，按照“目标管理、过程控制、绩效考核”的原则，推行项目预算绩效管理，合理确定项目经营指标，明确项目经营责任的项目预算管理思路。
2.1　健全项目预算组织机构
集团公司成立预算管理委员会，下设预算管理办公室。预算管理委员会是项目预算的最高管理机构，负责审批、下达项目预算，确定项目目标成本和目标利润；审批项目预算调整方案、项目预算终期考核报告及奖罚方案。预算管理办公室是预算管理委员会的日常办事机构，常设机构为集团财务管理部。由财务牵头，工程、经营、技术、人力资源、资产、审计、信息工程等部门人员组成，负责组织对项目预算的审核、监督、调整、考核，提出奖罚建议。
分（子）公司相应成立预算管理小组，负责本单位项目预算编制、执行、控制和季（年）度考核。项目部相应成立项目预算执行小组，参与项目预算的编制，负责项目预算的执行和控制，确保实现项目预算目标。所有公路工程项目均实行项目预算，分（子）公司须向集团公司预算管理办公室报送项目预算书，由集团财务组织会审，预算管理委员会批准执行。
成立项目预算评审专家库。评审专家由熟悉项目施工管理、在项目成本费用控制上业绩突出的专业人士组成。评审专家对项目预算进行评审，提出评审意见，评审意见作为修正项目预算的依据。
2.2　合理编制项目预算
项目预算书是项目预算的编制成果，是执行项目预算的重要依据，其主要内容包括：工程概况、预算编制依据及原则、施工方案和工艺、工、料、机原始数据收集的方式及方法，预算单价和数量、合同金额，项目经营管理建议书；投标交底资料（包括项目标前预算资料）、职能部门评审意见；专家评审意见；实施性（初步）施工组织设计。项目预算成本费用构成如下：
工程实体直接成本。指施工过程中耗费的直接构成工程实体和有助于形成工程实体的各项费用，即工、料、机等直接工程费，包括：劳务（人工）费，指在工程实际施工中将某项工作采取劳务协作方式的费用。劳务（人工）单价应根据项目的实际情况，结合以往劳务协作队伍结算情况以及不突破集团公司制定的劳务协作指导价（或是最高限价）确定。材料费，指直接构成工程实体或有助于工程实体形成的各种原材料、辅助材料、结构件等成本费用，以及周转材料摊销费用。主要材料以集团公司集中采购单价为原则计算，其他自行采购材料按现场调查价为基本单价计算，自产材料单价按生产成本加合理利润计算，材料损耗根据经验值或按《公路工程预算定额》进行计算。机械费，指为完成工程项目施工必需使用的自有设备和租赁设备所发生的费用，以及按合同规定为完成施工任务而发生的机械设备的往返转运费用。机械费除土石方设备等一类设备在劳务协作单价中已包含外，其余机械费原则上只考虑按自有设备计算，确需租赁的特殊设备按市场租赁价格计算。工程分包费，指工程实体整体分包费用以及业主指定分包费用。
其他工程费。100章费用中的现场文明施工费、临时设施费按经验法预算，最高不超过单项的合同收入；安全生产费用按照国家相关规定标准提取；100　章费用中由业主承担的费用按计量收入计入预算成本。间接费应根据项目规模、工程类型、人员数量、合同工期和以往经验等因素进行合理计算。税金应按项目所在地税务部门核定的税费计算，工程分包费中已经包含税金的应予剔除，不重复计算。
项目预算编制要求。分（子）公司首先应审批项目实施性（初步）施工组织设计，再组织有关人员到现场调研后编制项目预算。编制人员应熟悉合同文件、图纸、计量规则及有关资料，了解现场情况，详细核对设计图纸工程数量。调查、核对人工、原材料单价，收集有关数据及资料。在此基础上以标前预算和实施性（初步）施工组织设计、施工方案、工艺为依据，根据预算单价和复核后的可计量图纸工程数量编制项目预算工程量清单，再经复核、修正后形成项目预算文件。项目预算书中目标利润为亏损的项目，分（子）公司应对比标前预算资料，组织项目优化施工组织设计、施工方案、工艺，制定切实可行的成本控制措施，重新编制预算文件，确保项目实现盈利。
2.3　完善项目预算审批流程
评审程序和方式。分（子）公司编制、上报“项目预算书”，集团财务组织各职能部门初审，根据各职能部门初审意见，分析、汇总形成项目预算初审意见，并反馈给分（子）公司。集团财务根据反馈意见，视情况组织专家评审或现场复核，再与分（子）公司沟通，形成项目预算评审报告，上报集团公司预算管理委员会审批。
职能部门的评审职责。财务部门牵头组织项目预算日常评审工作，组织相关部门会审、专家评审或现场调查，参与项目施工组织设计方案评审会；汇总集团公司各职能部门项目预算的评审结果，并进行分析、修正、复核、反馈、报送工作；编制项目预算评审报告，上报集团公司预算管理委员会审批。工程部门审核劳务协作单价和数量，审核现场文明施工费、临时设施费、安全生产费用等其他工程费。经营开发部负责向预算管理办公室移交书面合同交底文件和投标过程中的有关资料及标前预算审批的结果。技术管理部审核分（子）公司上报的项目施工组织设计方案，优化施工组织设计。人力资源部审核职工薪酬。资产管理部审核自行采购材料单价、自产材料单价；审核施工设备配置、自有机械折旧费用、油料及修理费用；审核机械租赁单价和进出场费用；审核周转材料摊销等费用。
评审时应考虑的因素：标前成本预算；项目的合同价格水平、合同条件、合同环境；公司在当地的市场经营策略；当地工料机价格、劳务协作队伍情况及市场价格；公司对项目的投入情况；工程的技术复杂程度，新工艺、新技术、新材料使用、研究试验等。
项目预算的审批。项目预算经评审，由集团财务分析、修正后报集团公司预算管理委员会审批，董事会批准确定项目目标成本、目标利润或扭亏目标，并下达至分（子）公司，由分（子）公司组织项目部执行。
2.4　明确项目预算执行的责任主体
分（子）公司经理是公司预算管理的第一责任人。分（子）公司将集团公司预算管理委员会批复的项目预算文件下达至项目部，项目部根据项目年度施工生产计划，分解制定项目当年度施工预算，报分（子）公司审核，确定项目当年度预算管理目标，由分（子）公司与项目部签订《项目年度绩效管理目标责任书》，报集团公司预算管理办公室备案。项目经理是项目预算成本管理和实现目标利润的第一责任人。项目部在执行项目预算时，应将项目预算及年（季、月）度施工预算分解到各部门，明确责任人、落实责任范围、约定预算额度、确定考核标准。加强施工过程控制，确保工、料、机费用及现场经费不突破项目预算所确定的额度。
2.5　强化项目预算的过程控制
授权审批控制。设备购置和租赁、材料采购、工程分包、劳务协作单价在批复预算内的，由分（子）公司组织实施。凡突破预算的，先由项目提出申请，分（子）公司审核，根据授权报集团公司审批方可实施；项目员工工资按程序报所属分（子）公司审批发放。
过程控制。项目部应做好施工全过程的项目预算成本控制，及时准确核算成本,　按月、季、年建立工、料、机、现场经费等实际成本费用与项目预算对比台帐，进行项目预算执行情况分析，找出存在的问题和偏差，查找并分析影响成本的因素和产生偏差的原因，结合实际情况，制订加强成本管理的纠偏措施，及时纠正偏差，并向分（子）公司和集团公司预算办公室上报偏差分析报告。分（子）公司应对项目预算执行情况进行全过程跟踪控制，按季（年）度进行施工预算执行情况分析，确保项目成本费用控制在项目预算限额内，确保项目实现目标利润。年度施工预算执行情况分析报告应在年度终了后45日内，报集团公司预算管理办公室备案。
职能部门的控制。财务部门负责复核和抽查项目年度施工预算执行情况，并确定重点考核项目，对重点考核项目进行定期或不定期监督、检查；汇总、分析各职能部门审核意见，分析实际成本与预算成本产生偏差原因，提出处理意见，依据审查结果监督分(子)公司、项目部整改。工程部门负责审核项目年度产值计划；材料理论消耗量与实际消耗量对比分析，查出偏差原因；审核项目工程分包、劳务协作单价是否按规定程序审批，劳务结算数量与实际变更后数量对比，分析劳务结算数量是否超结、多结、错结；核算项目实际成本是否准确合理。技术部门负责审核项目施工技术方案。人力资源部门负责审核项目职工薪酬是否符合公司制度规定。资产管理部门负责审核材料采购、设备购置、设备租赁是否按程序审批，材料、设备采购单价与预算单价的对比分析；审核设备实际配置情况与项目预算的设备配置情况是否相符；分析材料、设备预算成本与实际成本偏差原因。审计部门负责对预算成本与实际成本偏差较大的项目进行定期或不定期审计，并出具审计报告。信息工程部门负责将项目预算融入综合项目管理系统。
2.6　严格项目预算的考核
项目预算的调整。项目预算的目标利润原则上不予调整，特殊情况，经集团公司预算管理委员会批准同意，方可调整。材料、人工费上涨导致成本费用增加，在收到业主材料人工费补差的基础上相应调整目标利润。项目预算的调整程序：项目部编写项目预算调整报告，分（子）公司初审，集团公司预算管理办公室复核，上报集团公司预算管理委员会审批。
项目预算的考核。项目预算考核分为月度、季度、年度、终期四个周期。项目预算月度考核由项目部组织实施；季（年）度考核由分（子）公司组织实施；分（子）公司在年度终了45日内，将项目年度预算考核情报送项目预算管理办公室备案，预算管理办公室组织复核和抽查；终期考核由预算管理办公室组织实施。
项目预算的激励机制。项目完工后，由集团公司预算管理办公室组织各职能部门对项目预算执行情况进行终期考核，出具考核意见，提出奖罚建议，经集团公司预算管理委员会审核，上报集团公司董事会批准实施。超过目标利润以上的超额利润由项目经理、项目班子其他成员、项目员工按一定的比例分成奖励。未能实现目标利润的项目，集团公司将查清原因，追究项目经理责任，并对项目经理及项目班子其他成员进行处罚。
三、项目预算管理实施效果
3.1　项目预算合理，认同度高
在项目预算编制环节，重视项目施工组织方案、技术方案的评审、优化、比选和项目资源的合理配置，从源头上降低项目成本。实行集团财务牵头，工程、经营、技术、人力资源、资产、审计、信息各专业协作审查和专家评审，分（子）公司对审等流程，使预算更趋合理和可接受。
3.2　项目成本控制深入人心，效果较好
在预算控制环节，明确项目预算执行的主体责任，明确集团公司、分（子）公司和项目各自预算控制点和控制责任。明确记录控制的作用和方式、方法，提高项目预算控制的效率，使项目预算控制系统化、制度化。建立项目预算的考核、激励机制，对超额利润由项目经理、项目其他班子成员、项目员工按一定的比例分成奖励。未能实现目标利润的项目，追究项目经理及项目其他班子成员责任并处罚。经过试行项目预算，目前集团项目预算管理深入人心，具有广泛的群众基础，在项目成本控制上成效初显，项目管理日趋规范、有序。
3.3　项目预算公开，透明度高
项目预算经职能部门审查、现场复核和专家评审，集团审批、下达，项目目标成本和目标利润在全集团公开，预算透明度高。同时，对材料采购、劳务结算、设备租赁的预算数量和结算单价均一一明确，凡突破预算的，均要走审批流程，大大降低了暗箱操作的可能性，改变了过去项目无预算，一旦出现项目亏损，将责任归究于项目中标单价低的局面。
3.4　集团财务管控能力明显提升，管理会计功能初显
在推行项目预算之前，集团财务重核算，轻管理，对项目成本控制乏力。自财务牵头在全集团推行项目预算，首先优化了财务部门人员结构，压缩核算岗位编制，引进了熟悉工程施工和造价的工程预算人员，通过组织对项目施工组织设计评审、施工现场预算审查、与分（子）公司和项目对审交流以及对原完工项目成本分析，再运用信息化手段，初步实现了会计与工程业务的融合，推动了管理会计功能的发挥。目前集团财务已基本具备了编制和审查项目预算的能力，项目预算审查结果（项目目标成本和目标利润）能基本得到认同，集团财务管控项目成本的能力明显提升。如：省内高速公路某路基项目部经所属分公司审核预算后，上报目标成本34762.66万元、目标利润136.71万元，经集团财务审查目标成本31818.92万元、目标利润3080.45万元；某路面项目部经所属子公司审核预算后，上报目标成本23043万元、目标利润52万元，经集团财务审查目标成本21421万元、目标利润1674万元。经对审，分（子）公司和项目基本认同审查结果。(如图1，图2)
四、项目预算管理工作的持续改进
4.1　组织施工定额的制订
项目部在执行项目施工预算的过程中，要收集工程项目实际消耗和工程成本有关资料，测算当期施工项目的工料机消耗，为做好企业内部施工定额修（制）订工作提供资料。集团公司及分（子）公司应建立工程造价资料数据库，对不同地区、分项工程综合单价、项目预算单价、实际发生的单价及工程决算单价进行统计汇总和分析，以指导今后项目预算和市场开发工作、项目经营管理工作，并将上述分析数据上报集团公司预算管理办公室备案，为制定公司内部施工定额作准备。
4.2　完善项目预算的记录控制
项目预算记录控制主要是通过财务信息化系统和综合项目管理系统实现，财务信息化系统主要是进行金额的记录控制，综合项目管理系统是进行项目预算价量（金额、数量）的分析、编制。项目预算数据在项目预算管理委员会审批下达后，项目部将预算数据录入综合项目管理系统，逐步实现综合项目管理系统预算模块自动控制，以及实现上述系统数据的对接，提高预算控制的效率。
4.3　审查预算向编制预算转换
目前采用由下属单位上报项目预算，集团财务组织进行预算审查，经董事会批准后下达预算。由于工程项目施工工艺复杂，制约成本因素多，对审耗费时间长，审查效率低。拟通过3-5年对项目预算进行对比分析，积累预算数据后，由目前审查预算转换为工程项目中标后，由集团财务直接编制预算，及时下达项目预算指标，提高工作效率。
湖南路桥建设集团有限责任公司/杨宏伟