吕水旺

　　丽水市莲都区中小学校于2014年1月起全面实行国库集中支付制，把预算的编制、执行、监督相对分开，预算部门、支出单位、国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，是教育财务管理体制改革的一项重要内容。这一制度的推行有利于强化学校财政预算执行，有效地防止挤占、挪用和截留财政资金，健全财政监督机制，从源头上预防和遏制腐败等方面具有重要的现实意义。同时，我们应该看到，国库集中支付制度的实行对内部审计带来了一定的影响，面对新的改革制度，财务管理过程中发现新问题和新情况，对教育内部审计提出了新要求，如何搞好全区学校实施国库集中支付制度后的内部审计工作，已成为教育内部审计机构面对的一个新课题。

　　一、莲都区学校国库集中支付制度的基本模式

　　莲都区学校国库集中支付制度的基本模式是区财政局在人民银行设立一个统一的银行账户，以国库单一账户体系为基础，所有财政性资金都通过国库单一账户体系进行拨付、结算；财政资金不再拨付给各学校分散保存；各学校可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由区财政审核中心审核后进行；它实现了从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控。

　　二、学校实施国库集中支付制度对教育内部审计工作的影响

　　学校实行国库集中支付制度，虽然不改变学校的支出权限，但它的作用在于建立起了一套完整的预算执行的监督管理机制，对增强政府的宏观调控能力，加强财政性资金管理和监督，提高财政资金使用效益等产生了积极影响，但该制度的执行在某些方面存在一定的不足，对教育内部审计工作的主要影响在于：

　　(一)区财政加大了对学校资金收付活动的监管，但对实物资产的监督不到位，加大了账实审计难度。

　　实行国库集中支付制度以后，所有的支出业务在财政预算的基础上，由区财政国库集中支付中心对票据的合理性、合法性和手续的完备性等进行全面审核才得以支付。而固定资产是否按规定程序入账，库存材料是否进行出入库管理，入账后能否对实物进行规范有效管理，就需要我区教育内部审计加以监督。从目前我区学校国有资产的管理审计来看，针对办公材料、用品及固定资产购买后的后续管理问题各个学校做法不尽相同，个别学校状况堪忧，存在库存材料出入库管理不到位、固定资产购入没有及时入账、报废清理不及时和不合规，每学期结束不进行实物盘点等问题。

　　（二）原始凭证不真实，造成会计核算的不准确，加大了会计报表真实性审计的难度。

　　国库集中支付审核人员和区教育核算中心代理记账人员往往不参与各学校财务收支活动，对各学校具体工作和开支项目并不十分清楚，在支付审核中往往只是注重审核其票据要素完整性，报销手续齐全性，无法对其提供的原始凭证所反映的经济事项真实性及合法性进行有效的监督，容易造成会计核算不准确，会计信息失真，因此增加了对会计报表真实性的审计难度。

　　（三）会计监督的全面性不足，加大了审计人员查处违规违纪行为的难度。

　　实行国库集中支付后，学校预算外资金全部纳入财政专户，资金的使用有一定的限制性。造成一些学校为逃避监督，采取各种方式和手段，进行一些违纪违规行为。具体表现有：（1）将学校租金收入、保育费或其他途径取得的收入不及时足额缴入国库，另设账外账或私设“小金库”；（2）利用学校工会、食堂的合法账户进行不合法财务收支，转移资金等；（3）以假发票报账，使会计记录无法反映学校经济活动，从而使违纪行为更隐蔽等等。这些违纪违规行为仅仅靠对票据的审计是难以发现的，因而增加了审计人员查处违规违纪行为的难度。

　　（四）会计核算不规范和不准确、会计核算信息化提高，加大了审计的难度。

　　学校执行国库集中支付系统，区财政国库支付中心只对学校支付票据的合理性、完整性、合法性进行了严格的审核。但学校支付后需由区教育核算中心对票据的账务处理是否规范，会计核算是否正确，反映的会计信息是否真实等方面进行审查，这些得由教育系统内审机构加强审计才能促进规范化。同时电算化会计核算的普及，从技术上对我们传统的手工审计方式带来了极大压力，实施计算机辅助审计，加快审计信息化建设，要求审计人员不但要懂财务法规和财务管理，还要具备熟练使用电脑和运用会计软件的基本技能，这些都增加了审计人员的工作难度。

　　三、学校实施国库集中支付制后内部审计应采取的对策

　　面对学校实施国库集中支付制后给审计工作带来的影响，区教育局内部审计机构应当针对实际情况，及时采取有效措施应对，调整审计重点、审计方法。

　　（一）建立健全的独立的内部审计机构，努力提高审计人员素质。

　　（1）建立健全的，独立的，隶属关系清楚的审计机构。内部审计机构的设置是否独立，决定了内审人员能否公正的去判断，目前，许多地区的内审机构跟教育会计核算中心是两块牌子，一套人马，既做审计，又做会计。要改变这种状况，只有建立独立于核算部门，与其没有经济利益的、人员健全的内审机构，才能保证内审工作公正、有效的进行。

　　（2）培养和提高审计人员的综合素质，关键在于抓好审计人员的上岗和后续教育。区教育局内审人员积极参加省、市、区各级内审协会举办的上岗培训、后续教育、专业技术资格考试，自主参与专业学习等方式，切实提高新形势下教育系统内审专业素质和业务能力，有利于加强内部审计工作质量的提高。为此，区教育局今年还派出专职和兼职内审人员去外地专门的审计培训基地，学习国库支付制度相关的法律，法规，学习新形势下内审的特点及方法。同时内部审计人员严格执行《浙江省教育审计工作廉政规定》的内容，保持严谨细致的工作作风，做到依法审计、规范审计、精细化审计，确保审计工作的客观公正和审计人员的廉洁从审。

　　(二)规范审计程序，确保审计质量。

　　为了适应学校财务管理内外部环境的变化，使学校会计工作能更好更有效的得以开展，我区教育局专门成立教育系统内部审计小组，由教育局、区教育核算中心、学校的财务骨干19名组成，专门负责全区学校内部审计。莲都区教育局审计室为了保证每次内审的质量，按照《教育系统内部审计准则》制定了一系列规范化的程序和措施，以保证内审工作在不同环境下得以高质量高效率的运行。教育局内审组对每个项目实施，先根据审前调查情况制定审计方案；为体现每次审计的严肃性，审计前先向被审单位发出审计通知书；现场审计时，由学校负责人签署审计承诺书；然后审计人员对学校所有的账目进行审计，书写审计报告征求意见稿下发学校，并根据学校意见及审计小组会决定出具审计报告，同时下达审计整改通知书，最后学校根据审计报告的内容落实整改；审计组成员于一个月后实地查看学校对本次审计的整改落实情况。注重审计整改的后续工作，通过完善内审反馈报告、后续跟踪审计问责、教育系统内部审计通报和内审工作联席会等一系列配套制度，从而建立起上下左右多层面联动的监督整改机制，最大限度地扩大内部审计价值效能，切实提高学校资金的使用效益，规范教育内部审计程序，确保教育内部审计质量。

　　（三）适时调整审计重点，深化审计内容。

　　（1）重点审查学校年初预算的编制和执行情况，国库集中支付制度的成功推行要依赖完善的部门预算体系，因此应加强对预算编制的审计，审查纳入部门预算编制的收支内容是否真实；是否存在随意编制虚假预算、扩大开支范围、搞“人情”预算的行为，是否及时编制用款计划，提出资金使用申请和提供有关申请凭据，并保证凭证的真实性、合法性等问题；审查预算中收入及支出的执行情况；审查年初预算的招待费等“三公经费”年内有无超支，挤占公用经费现象；审查专项资金有无按特定用途开支等等。

　　（2）重点审查学校非税收入的缴库情况，除了要注重审查学校非税收入的真实完整性、支出的合规效益性、债权债务的真实性、财产物资管理的安全性等方面外，还应侧重对区财政审核支付中心监督未涉及和不能到位部分资金的审计，如各学校未纳入集中核算的工会或食堂等账户往往会成为一些学校违纪违规行为的“避风港”，要重点审计被审学校有无通过这些账户转移收入、虚列费用、违规开支等问题。另外，需要内审人员，通过实地查看，个别询问，抽查账簿等方式把违规收费现象查出，以进一步规范预算外收入集中上缴国库的行为。

　　（3）重点审查学校库存材料及固定资产的管理情况。首先从材料审计来讲，审计人员应实地到仓库抽查材料物资的管理情况，抽查材料的实存数与账面数是否相等，管理是否到位。学校在领用材料物资时，是否有学校相关部门负责人的审批手续，仓库保管员是否月末出具材料物资盘存表与总账进行核对。其次从固定资产审计来讲，有个别学校对固定资产管理不到位；有的学校购入的固定资产不及时入账，资产游离于账外；有的学校对价值大的资产没有保管责任人；还有的学校对虽贵重资产专门设了保管员，但对财产的借用与归还没有任何的手续。所以内审人员首先应检查购进的每笔固定资产是否已记入明细账，是否有保管责任人，然后以账面为依据，实地抽查部分价值比较大的设备，看账实是否相符资产有无流失现象。另外还要通过调查，了解等方式摸清学校有无受赠资产，该资产有无入账。

　　（4）重点审查支付制度实行后的相关会计账务处理及方法。学校对每一笔业务处理的正确与否还取决于学校报账会计和区教育核算中心会计人员业务水平的高低，这就需要内审人员重点审查学校报账会计和区教育核算中心会计人员在账务处理中会计科目应用是否正确，原始凭证和记账凭证编制是否完整，记账是否及时和准确，以保证会计信息的准确性。

　　（四）改进审计方法和手段，提高审计效率。

　　学校实行国库集中支付后，随着审计重点调整，审计方法也应有所改进和创新。一是在审计方法上，针对实行国库集中支付制度后，单位违纪违规行为更具有隐蔽性、欺骗性的特点，审计人员应转变工作思路，在对被审计单位要在对内控制度、收入真实完整性、支出合规效益性、债权债务真实性、财产物资管理安全性等方面进行审计的基础上，重点对区财政审核中心可能监督不到位或监督不力的事项进行审计。如收入来源是否合理、合规，是否全部入帐等；根据支出结构和效益情况，分析公用经费使用的合理性；对专项资金情况进行跟踪审计，查明有无挤占、挪用、浪费现象，以促进财政资金的使用效果、效益的提高。从单纯的事后审计转变为对被审计对象的“全过程、全方位、全要素”的“事前”、“事中”、“事后”立体化审计监控和风险预警，将审计控制和审计评价相结合，及时发现各个环节存在的问题。二是在审计手段上，其一从传统手工审计逐步向计算机辅助的信息化审计转变，教育行政管理部门加大力度，采取有效措施，加强教育信息化内部审计人才队伍建设，全面提高教育信息化内部审计人员素质。其二加大延伸审计力度，实行国库集中支付后，各学校虽然不再拥有真正货币资金，但是部分学校仍然控制着一些专款的分配权。在专款分配尚未规范的情况下，极易为下沉的经费寻求场所。因此，审计时应加大对关联单位、商品及劳务的提供方和下属单位的延伸，通过延伸审计来核实预算单位财政收支是否真实、合法。

　　总之，国库集中支付制度的建立，在规范财政资金管理、提高财政资金使用效益、推进善公共财政管理等方面发挥了积极作用。我们应当充分认识到它对内部审计的正反两方面的影响，通过内部审计督促区财政审核支付中心重视资金的活动审核、区教育核算中心准确财务核算、学校完善内部控制制度，为审计工作提供了有利的工作环境。只有提高审计质量和效率、使国库集中支付制度走上良性、健康发展的轨道，才能减小内部审计的风险，使内部审计真正起到监督的作用。

（作者单位：丽水市莲都区教育局）