陈昕晗
近年来，基建腐败的新闻不绝于耳，基建领域成为了腐败的“重灾区”。立足内审，强化内控，管控风险，确保政府投资出效益已经成为建设单位项目管理的工作重心。
一、强化工程项目内部审计和风险防控的意义
通过内部审计，不断强化财务管理，完善内控制度，对建设单位在管理工程项目时避免出现投资失控、工程质量隐患、滋生腐败等风险具有重要意义。
（一）强化监督，确保资金安全
基建工程项目通常周期较长，涉及的资金量较大，且牵涉的单位众多，因此在管理上存在很大的难度。从可行性研究通过到确认立项后，随之的招投标环节、建设环节、验收环节均充斥着各种暗箱操作、商业贿赂的陷阱。建设单位要避免政府投资流入个人腰包，必须依托内审，强化管理，完善控制，通过及早介入，全程跟踪，加强合同管理，才能有效确保资金安全，实现预期目标。
（二）控制变更，避免投资失控
在实施工程量清单计价方式的过程中，容易出现工程量清单存在漏项、描述不详、与设计不符或者施工单位在投标过程中的不规范操作等诸多问题，从而导致项目概算超估算、预算超概算、决算超预算的现象频现。鉴于此，在项目管理过程中加强内部审计和预算约束，促进内控制度进一步完善，规范变更的审核审批，成为有效避免投资失控等诸多风险的重要途径。
（三）内审延伸，提高投资效益
基建工程项目对于内部审计的要求是非常高的。内审人员不仅要在专业领域具备较高素质，还要具备建筑、设计、合同等跨行业领域的一些基础知识；与此同时，还要全方位融入项目管理，对工程建设期间进行全过程的跟踪，往前延伸要在招投标环节了解工程设计和清单描述，往后延伸要配合外部审计单位进行决算审计，梳理工程的收支情况，评估资金使用绩效。
（四）完善内控，保证工程质量
基建领域存在很多质次价高的项目案例，造成这种窘境的原因是多方面的：施工单位追逐高额利润，监理单位履责不到位，设计单位责任意识淡薄等。而从建设单位自身的角度来看，建设单位普遍缺乏项目管理的专业人才无疑是症结所在。为了将内部风险控制在合理范围内，建设单位可以不断完善内控制度，定期或不定期开展内控制度审计工作检验内控制度的设计合理性和运行的有效性，从而达到以制度管控风险的目的。
二、工程量清单计价方式下存在的主要问题及其成因
工程项目管理的风险通常集中于以下三方面：
（一）投资失控，“三超”现象频现
1. 估算、概算、预算先天不足。设计单位与代理单位沟通不充分，或者由于代理单位在编制工程量清单的过程中责任意识单薄，导致招标文件中工程量计量不准确，甚至存在漏项，据此匡算的估算、概算、预算数字就不准确了。
2. 施工单位单独甚至联合监理单位、设计单位不断进行工程变更。由于人工费、材料费、措施费等的市场价格相对透明，依靠工程联系单成为了施工单位增加利润的重要手段。
3. 建设单位没有建立完善的绩效评估机制，使得项目管理人员维护预算严肃性和节约项目资金的意识淡薄，主观上缺乏控制变更的积极性。或者由于对业务并不精通，屈服于设计单位、监理单位的专业判断，甚至盲从于施工单位的建议。
（二）支付环节和核算环节把关不严，资金的管理存在风险
1. 项目资金未单独核算，导致被挪用和串用。基建工程项目的资金使用的目的指向非常明确，通常作为专项资金来管理核算，独立于建设单位日常的财务收支。但在实际工作中，经常出现项目资金与其他资金混淆，项目资金被挪用、串用的情形。
2. 工程量核实不准确，导致超进度付款。导致工程量核实不准确的原因主要有两方面：一是建设单位人员对业务不熟悉，过分依赖监理单位；二是对拆除或隐蔽工程，过程监督不力，在工程量的核实上缺乏足够的证据支撑。而在实际工作中，施工单位为了尽快回收成本，减少垫资，倾向于超进度请款。
3. 未按照合同约定及时付款，引发经济纠纷。与超进度付款相反，建设单位有时候也会处于主动地位，在支付工程进度款时会突破合同的约束，滞后付款。这也会成为一个潜伏的威胁因素，一旦发生纠纷，建设单位势必需要承担违约责任。
4. 对施工单位拖欠工人工资缺乏约束力，承受超进度付款压力。在建设单位按照合同及时足额付款的情况下，施工单位没有及时足额支付工人工资，一临近年关，工人开始追讨薪资，施工单位往往会向建设单位转嫁财务压力。
（三）质次价高，资金绩效低下
1. 招投标环节不规范。招投标环节是项目管理的首要环节，是确保工程质量的关键。但是，在实际工作中由于串标、围标等不正当手段的操纵，影响了公平竞争，也抬高了报价。此外，商业贿赂促成权钱交易，暗箱操作使得公开招投标程序流于形式，腐败现象丛生也成为工程质量的一大隐患。
2. 工程非法转包、分包问题严重。为了满足投标的要求，部分施工单位以挂靠单位的名义投标，凭借挂靠单位的资质、经验等优势中标，中标之后将工程肢解转包、分包给其他施工单位，甚至是无资质的个人或者施工队。
3. 管理弱化，缺乏监督。由于隐蔽工程、拆除工程的存在，过程监管至关重要。如果没有及时取证，保留完整的现场记录，事后审计时就缺乏依据，无法准确核实工程量。
4. 外部审计市场的不规范行为。部分社会审计机构为了抢占市场，推行薄利多销政策，责任意识单薄，在工程量的核实、定额的套用、材料价格的审查、间接费用的审核等方面有失公允。
三、以内审控风险的策略研究
针对上述问题，建设单位可以通过把握几个关键控制点，以内部审计工作作为切入口，致力于完善内控制度，以期达到降低风险，提高政府投资绩效的目的。
（一）认清风险，强化意识
随着近几年对单位内部控制建设的重视，各单位也都建立了一系列内控制度，其中很重要的一项就是授权审批制度。但是在这个过程中，也不乏审批手续都已履行完毕，但是责任却始终未予明确的现象。授权审批制度的前提是落实责任，明确层层审批过程中各自的职责。针对这一情况，必须从对内控制度的设计合理性到执行的有效性进行常规化审计，以审促建，督促建设单位管理人员提高认识，认清风险，时刻警醒，强化责任。
（二）高度重视，建设队伍
基建维修项目管理工作是一项综合性、专业性都很强的工作，建设单位务必要重视三支队伍的建设。第一支队伍是内部项目管理队伍，这支队伍应当客观公正，坚持原则，熟悉图纸，基本掌握施工工艺和建筑材料的性能、价格信息，了解定额的运用。另外就是财务和内审两支队伍，这两支队伍除了应当具备基建会计的基础技能外，还要掌握相关政策法规，了解诸如代理费等的计算，同时具备经济法尤其是合同法等基础法律知识，打造与项目管理需求相匹配的高素质管理团队并尽量保持队伍稳定，是高质高效管理基建项目的有力保障。
（三）以审促建，完善内控
1.职责分工合理，不相容岗位相分离。合理设置岗位，明确划分权限，实施必要的分离，有利于形成相互制约、相互监督的工作机制。仅就建设单位内部而言，在管理基建项目的过程中，几个关键的控制岗位必须坚持不相容岗位相分离，选用不同的人员。比如：项目管理和评标议标，项目的管理和支付的审核，项目的管理和验收等。
2.维护预算严肃性，严格变更审批。预算一经批复，应当严格执行预算，不能随意调整和变更。对施工单位以各种理由提出的变更应当审慎对待。在经过设计单位、监理单位研究同意的基础上，建设单位作为主体，首先应该对变更的必要性进行再次论证，必要时可以组织专家进行专项论证；其次，在确定确需变更的基础上，应当对变更的范围及材料的选用、定额的套用等进行核实、测算，确定变更所带来的影响，这一点尤为重要，因为很多结算时的争议都是针对变更部分；再次，根据测算的变更金额，按照规定履行完整的审批程序，对变更超过一定范围的，要作为重大事项进行集体决策；最后，要调查导致变更的原因，追究设计、监理、施工单位或者建设单位内部管理人员的责任。
3.重视合同管理，强化法律意识。在实际工作中，建设单位对合同管理的不够重视，往往会成为隐患。在日常的合同管理中，通常应当关注以下要点：（1）在合同签订阶段，一是务必要确保合同条款前后表述清晰、一致；二是对工程款的支付约定务必谨慎清晰；三是针对拖欠工资的现象增设相关条款；（2）在合同执行阶段，一是严格按照合同执行，比如履约保证金及付款进度等约定；二是发生变更时及时签订补充协议，获取签证的书面证据；三是充分利用合同约定的权力，掌握主动权。
4.规范财务审核，严把支付关口。财务审核是建设单位支付的最后一关。财务审核的关注点通常包括：（1）关注合同生效条款，比如合同约定，交纳一定比例的履约保证金后合同方才生效。（2）确认目前的工程进度是否已满足合同约定的付款节点要求。目前多数合同都是根据工程进度来确定付款的，进度表需要经过我方的现场施工管理人员、监理单位的确认，再依据支付审批手续，全部到位后，才能安排付款。（3）注重细节复核。工程款通常支付时间跨度较大，在这个过程中也增加了风险，在每次支付前都应当确认已经付款的进度，避免重复付款，同时也要确认开具发票的单位是否与最初签订合同的单位一致，如果发现单位名称变更，必须要取得工商变更的审批手续作为付款依据。（4）重视最后一次付款的审核。按照合同约定，最后一次付款通常以审计报告的审定金额作为依据，因此务必要重视审计报告，比如对核增或者核减率超过一定比例时的特殊处理。如果有专门的工程审计人员，最好能够对审计核定过程进行查验，对工程量、定额、材料等进行复核。此外，财务人员还应当关注是否有应当扣回的我方垫付的往来款，比如施工期间托收在建设方账户的水电费等。
（四）全程跟踪，强化监督
基建项目管理错综复杂，风险也比较大，且对过程控制的要求较高。建设单位应当从立项起就安排过程跟踪审计，派驻专门的内审工作小组，对项目实施的各个阶段进行事前、事中、事后控制，在保证工程质量的同时，对项目的经济性和效益性进行评价，强化过程监督。
（作者单位：杭州市西湖区教育局）
