文 ／ 钱景盛


当前，财政收支矛盾依然突出，财政支出继续呈刚性增长态势，政府性负债比重正在逐步加大，给各级政府及财政部门带来新的压力。加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，积极推行财政支出绩效评价，是财政改革与财政管理面临的一项新任务；对于调整财政支出结构，缓解财政支出压力，提高经费使用效益，促进构建和谐社会，有着重要的实际意义。

一、近年来财政收支形势发生较大变化
近年来，财政收支形势发生了较大变化，据对西湖区调查的情况，从2005年开始，收入增幅下降，增速明显趋缓，支出刚性增大，财政压力加大，收支矛盾突出。
1.收入增长趋缓。近年来，受房地产业宏观调控、产业结构调整和其他诸多因素的影响，区地方财政收入正在发生着较大变化。2004年度地方财政收入同比增长34.93%，2005年地方财政收入同比增长16.20%，2006年地方财政收入同比增长10.63%。区财政收入呈多年持续快速增长后，2005、2006两年已明显回落。收入增长趋缓的主要原因是：
①宏观调控影响。作为区支柱产业的房地产业大幅滑坡，直接导致财政收入明显下降。
②产业结构调整。上升为主导产业的现代服务业，正逐步取代一、二产业，需要有培育与成长过程。
③出口退税因素。出口退税加重了地方财政负担，直接影响到地方财政收入的持续稳定增长。
④收入基数抬高。省属企业下放，抬高了区财政收入基数，下放企业中少有成长型企业，缺乏税源后劲。
⑤土地资源减少。区内可供开发的土地资源已十分有限，开发地块日趋减少，难有新的资源性经济增长点。
2.支出增长加快。财政收入增幅趋缓，但支出却刚性增长，增幅逐年提高，仅从2005年度支出情况就可以看出增长之快。2005年乡镇一般性支出同比增长14.04%，街道支出同比增长23.24%，科技园区支出同比增长30.28%，教育支出同比增长18.96%，卫生支出同比增长22.38%，抚恤和社会福利支出同比增长53.73%，全区专项经费支出同比增长12.83%。支出刚性增长明显，支出形势日趋严峻。支出增长加快的主要原因是：
①本级财力减少。2005年乡镇、街道财政体制调整后，区本级可用财力减少，区级财政调控能力削弱。
②法定比例上升。农业、教育、科技按法定比例，随财政收入的增长幅度逐年刚性增长。
③教育投入加大。教育经费逐年加大，占区可用财力的50%以上，教育支出已成为区财政沉重负担。
④供养人数增加。财政供养人数呈逐年上升趋势，区级财政已成为名符其实的“吃饭财政”。
⑤公共投入不足。文化、卫生、民政、劳动与社会保障、基础设施等公共性项目投入不足，支出欠账多。

二、绩效评价是加强支出管理的必然途径
增收与节支，是财政收支管理的两个重要方面。面对收支矛盾突出、支出压力加大的财政收支形势，在抓好财源建设的同时，做好节约资金、提高资金使用效益这篇文章，更有其实际意义。应用科学、合理的绩效评价方法，对照统一的评价标准，对财政支出过程及其结果，进行科学、客观、公正的的衡量比较和综合评判，绩效评价成为加强支出管理的必然途径。
1.财政管理已进入收支并重管理新阶段。在深化财政改革、加强收支管理的新形势下，开展财政支出绩效评价，已成为政府加强财政收支管理，优化财政支出结构，增强政府公共支出效果，提高财政资金运行效率的有效措施。支出管理转向效益管理的体现，是财政资金更好的满足公共支出管理的必然要求。推进财政支出绩效评价，预示着财政收支管理改革趋势，已进入收入管理为主转向以收支并重管理新阶段。
2.边实践边探索，积极推进财政支出绩效评价。在明确绩效评价重要性和必要性的前提下，立足本区财政工作实际，运用这一有效手段，有计划地积极推进财政支出绩效评价，这是财政支出管理工作面临的一项新工作、新任务。由于这项工作正处于起步阶段，缺乏现成的经验和可借鉴方法，面临的困难和问题较多，需要我们从财政管理的实际出发，积极探索、大胆实践，以点到面，逐步推开，使绩效评价工作取得良好成效。

三、绩效评价工作面临的困难与问题
西湖区开展财政支出绩效评价工作已有两年，已完成专项经费支出项目4个。从开展的情况看，存在着不少困难，主要有：
1.思想认识不统一。建立财政支出绩效评价机制，是党的十六大提出的财政初次分配要体现效率优先原则，再次分配政府要体现公平原则的具体举措，这是建立公共财政、建设节约型社会和构建和谐社会的要求。对于这一认识，包括各级政府及财政部门在内，尚未形成共识，这是工作进展迟缓的主要原因。
2.缺少可借鉴经验。近年来，杭州市对部分专项和单位开展了绩效评价，但县区开展的却是屈指可数，极大部分县区还处于观望状态，尚未着手这项工作。已开展试点的县区，起步中困难重重，工作开展并不顺利，其中面临的一个困难，是缺乏理论支持和经验借鉴。
3.机构人员未到位。绩效评价是财政管理的新工作，要有专门的机构和人员，这是开展工作的前提与保证。财政部门作为这项工作的责任部门，机构、人员不落实，很难形成工作势头，推进工作的开展。目前，我市所辖县区均未建立专门机构，给开展这项工作带来一定的困难。
4.制订指标准备难度大。评价结果要充分体现客观性与公正性，关键是要制订科学的绩效评价指标与标准。制订相关的财务指标，财政部门有一定基础，但要掌握各类支出业务，并制订相应的指标与标准，难度极大。缺乏相应的评价指标与标准，给工作带来很大难度。
5.评价结果缺少激励与制约。现有的绩效评价法规不够健全，绩效评价的结果，只能作为具体项目或单位支出的评定结果（成果），难以进行同类项目的横向分析比较，达到价值成果共享的效果。激励与制约措施缺少法律依据，评价结果缺少激励与制约力，难以发挥两者的积极作用。

四、推进绩效评价工作的几点建议
上述困难与问题，是绩效评价工作进展迟缓的主要原因，要改变这一被动局面，加快西湖区财政绩效评价工作的开展，笔者建议应从以下方面做出努力：
1.加强评价工作管理力度。绩效评价是财政支出管理的重要内容，最大限度地发挥财政资金的使用效益，是构建和谐社会的必然要求。区各级政府和财政部门要统一思想认识，加强对这项工作的组织领导，加大财政绩效评价的管理力度，在财政内部建立相应的工作机构，充实专职管理干部，制定与完善各项工作制度，把绩效评价工作扎实地开展起来。
2.建立科学规范的评价指标体系。加快绩效评价工作步伐，上级财政部门应尽快建立分类的评价指标体系，按照政府收支分类改革一般预算支出科目要求，按基本建设、企业挖潜改造、科技三项、农林水利、工交事业、文体广事业、教育、医疗卫生、社会保障、城市维护等财政支出为主要内容，采用定性和定量指标，制定出财政分类支出指标与标准，形成合科学、规范和评价体系，使绩效评价更具操作性。
3.以点到面逐步推进评价工作。政府及财政部门要把绩效评价作为财政管理的主要内容，有计划地开展起来。可在先搞试点的基础上，进行大量实践与探索，逐步扩大评价范围。可先易后难，先对管理基础相对较好的专项支出项目进行评价，再逐步对单位或部门的整体性支出进行评价。通过不懈努力，使绩效评价成为财政支出管理一项不可或缺的经常性工作。
4.防止绩效评价流于形式。实施财政支出绩效评价制度，其目的是优化财政支出结构，改变重资金、轻分配、轻支出管理的现象，从整体上提高财政资金的使用效益。在绩效评价具体操作中，应充分体现客观、公正原则，对评价对象实事求是地进行比较、分析与评判。严格把握尺度，坚持评价质量，克服人情分、打高分和走过场倾向，防止绩效评价流于形式。
5.充分应用绩效评价成果。财政支出绩效评价结果，要用于财政支出管理的工作实际，充分体现其使用价值。要应用激励和约束机制，对优良等次以上的评价成果，财政部门和业务主管部门应肯定其成果，推广和应用于预算编制与执行的实际工作。对优良等级以下的结果，财政部门应引起重视，对被评价单位予以一定制约，并在年度预算安排上从严控制。

（作者单位：西湖区财政局）