文 ／ 张 稀
高校专项资金是由政府相关部门和高校安排下达的除基本支出以外的具有指定项目和用途的资金，包括高校修购专项资金、科技三项费用、科研专项资金、重点学科建设专项资金、重点实验室建设专项资金、课程建设专项资金等。高校专项资金的有效使用有利于高校提高教学质量、科研能力，有利于提高高校的学科综合水平，有利于培养高层次的专门人才，最终有利于推动我国经济和科技的发展。
高校专项资金实行项目管理，即对高校专项资金从立项、实施到完工进行全过程的监督和控制的过程。但目前高校对专项资金的管理仍相对薄弱，存在着管理不严，管理办法不够规范，以及难以确保专款专用等问题，以至不能实现既定的支出目标，直接影响了资金的使用效益。因此，规范高校专项资金的管理和使用，有效推进专项资金的绩效评价工作，促进高校专项资金支出的科学性和有效性，成为我们探讨和研究的又一重要课题。
一、 高校专项资金管理中存在的问题
目前高校的专项资金管理普遍缺乏必要的绩效评价，使得一些专项资金的使用效率不高，不符合业绩和预算的要求，主要表现在以下几个方面：
1.预算执行随意性大、资金管理难度大。有些专项资金没有制定科学详细的管理办法和经费使用细则，导致一些资金在使用时有很大的随意性。高校专项资金有很多不同的来源和性质，同一性质的专项资金可分为不同的大类，如科研课题经费可以根据经费来源不同分为国家级课题、省级课题、校级课题等；同一类别的专项资金又可以分为不同的项目，如经济类院校实验室建设中有金融实验室，财政实验室、会计实验室等。不同性质的专项资金有不同的管理办法，即使相同性质的专项资金项目不同，经费使用在细则上也有区别，增加了管理难度，也给财务部门的核算带来困难。
2.挤占挪用专项资金。一些高校以财政拨款不足、经费超支为由，挤占挪用部分专项资金以用于办公经费。或是在专项经费中开支一些设备或固定资产以作他用，例如在一些实验室建设经费中开支的设备，不是用于实验室，而是挪作他用。
3.专项资金使用时的重复建设和损失浪费问题。由于专项资金的使用缺乏必要的绩效评价，使得一些专项资金在使用时出现盲目扩大支出，重复购置。对于一些不经常使用的设备，如摄像机、照相机、投影仪和一些大型专用设备等，特别是一些大型的专用设备，形成或购置后，由于利用率不高，设备闲置，无形中造成严重的浪费现象。
4.财务监督作用没有很好的发挥。财务在审核票据时往往只注重票据合法性审核，而忽视资金使用真实性的审核，资金使用者有可能将项目以外的合法票据挪到项目中报销，从而形成挪用挤占专款。
5.缺乏有效的绩效评价机制和监督机制。在专项资金的管理环节，缺乏有效的绩效评价机制和监督机制，不能跟踪问效以确保资金支出的经济性、效率性和效果性。
针对高校在专项资金管理上存在的一些问题和弊端，笔者认为应该在规范专项资金的管理体制的基础上，建立高校专项资金的绩效评价体系，加强监督，跟踪问效，提高专项资金的经济效益和社会效益。
二、 建立高校专项资金绩效评价的基本原则
经济性、效率性和效果性是财政支出绩效评价的基本理论分析框架，笔者以为高校专项资金的绩效评价也应该借鉴这一原理。经济性是指以最低费用取得一定的资源，效率性是指以最小的投入取得一定产出或以一定的投入取得最大的产出，效果性是指多大程度上达到目标和预期结果。在高校专项资金的使用中也应该建立科学的专项资金绩效评价体系，对资金使用的经济性、效率性、效果性进行客观科学的评价，以反映专项资金的筹集、分配、使用及效益。评价体系应遵循以下原则：
1.全面性和特殊性相结合原则。高校专项资金由于经费来源不同、性质不同，因此体现出不同的效益。如高校修购专项资金主要是用于房屋修缮、仪器设备购置和基础设施的维修改造，它的效益主要体现在高校办学条件、硬件设施的改善，教学质量的提高；而科研专项资金的使用效益则体现在科研成果，以及科研水平的提高上。因此，绩效评价指标体系应兼顾不同性质的资金，使不同性质的资金具有可比性和全面性；并且针对不同性质的资金要有不同的指标来衡量，具有特殊性。
2.定量分析与定性分析相结合原则。高校专项资金的支出，有些效益是可以定量分析的，而有些则不能用数量的方式表示，例如科研课题支出带来的社会效益，因此在评价时必须采用定量与定性相结合的方法。
3.科学性与可操作性相结合的原则。绩效评价运作体系要科学合理，制度、标准要统一，评价指标要全面，评价方法要正确，这样才能客观公正的进行评价。在科学性的基础上，还要有利于操作。
三、高校专项资金绩效评价体系的构建
高校专项资金绩效评价体系的构建应从两个方面着手：一是高校专项资金规则、制度体系的构建，用科学的工作程序来规范行为，用制度来管事，使专项资金的管理有章可循。二是从定量和定性两方面构建绩效评价指标体系，对高校专项资金绩效进行科学的计量和评价，对专项资金的管理和使用部门进行绩效评定。
1.构建高校专项资金规则、制度体系。
高校专项资金实施项目管理,就是对高校专项资金从立项、实施到完工进行全过程的监督和控制的过程。规则、制度体系的构建应从高校专项资金管理的各环节入手，包括立项审批、资金的拨付、资金的使用和管理，以及事后的监督。高校应会同主管部门共同制定相应的规章制度，包括管理制度和核算办法，规定经费使用的审批制度、经费开支范围，经费使用所要实现的目标，并形成科学的运作程序。立项审批环节，做到事前控制；拨付使用环节，做到拨付及时、到位，严格按预算、资金用途使用资金，确保专款专用；监督环节，确保实现既定支出目标，运用绩效评价体系进行跟踪问效。
2．建立绩效评价指标体系。
对高校专项资金进行绩效评价，要依据不同的项目，设计一定的评价指标，并根据高校提供的项目申请书（含项目可行性研究报告, 项目支出预算表）、项目实施方案、项目完工报告以及高校年度预决算等，按照定量分析和定性分析相结合的方法， “专项资金专款专用”的原则，对其经济性、效率性和效果性进行客观、公正的综合评判。可以设置以下指标，对高校专项资金的使用情况进行绩效考评：
①反映高校专项资金筹集状况的指标：
A．专项资金拨付到位率=实际拨付专项资金/应拨付专项资金×100%
该指标反映财政部门对高校拨付专项资金的情况，反映拨付是否到位。
B．教职工人均各类专项资金收入=各类专项资金项目收入额/年度平均教职工人数
学生人均各类专项资金收入=各类专项资金项目收入额/年度平均学生人数
这两个指标用于从教师和学生两个方面反映高校专项资金的人均占有量，以此来衡量高校筹集各类专项资金的规模, 体现高校的综合经济实力和教育事业发展能力。
C.专项资金总收入增长率=（本年度专项资金收入-上年度专项资金收入）/上年度专项资金收入×100%
这一指标用于衡量高校专项资金总收入的增长速度, 反映高校筹资能力的增长水平。
D． 各类自筹专项资金占全部专项资金的比率= 自筹专项资金 / 全部专项资金×100%
这一指标用于计算高校自筹各类专项资金占全部专项资金的比重, 反映学校自筹专项经费的能力，也反映了高校自我发展的能力。
②反映高校专项资金使用情况的指标：
A． 专项资金使用到位率=该项目实际使用专项资金/该项目实际拨付专项资金×100%
该指标反映了高校某一项目专款专用的情况，该项目是否存在挤占专项资金的情况。
B． 各类专项资金支出占专项资金总支出的比率=该项目专项资金实际支出/全部专项资金实际支出总额×100%
这一指标反映各类专项资金支出占全部专项资金总支出的比重, 可以用来反映高校专项资金支出的结构。
C． 各类专项资金支出占该类专项资金收入的比率=该项目专项资金支出/该项目专项资金收入×100%
这一指标用于衡量高校年度专项资金收支比, 反映学校专项资金结余或赤字情况。
D． 专项资金项目支出预算完成率=各类专项资金实际支出额/各类专项资金预算支出额×100%
这一指标反映高校专项资金预算完成情况, 以及专项资金项目的完成程度, 体现了学校控制支出的能力, 也反映了学校专项资金预算支出编制的准确程度。
③反映高校专项资金实现支出目标程度的指标：
专项资金目标实现率=专项资金实际实现目标/专项资金预定实现目标×100%
该指标可以是单一指标,也可以是综合指标。如某以发表的论文做为计算科研专项资金成果的标准，在规定的研究期限内，实际发表论文数与预定发表论文数的比，就可以计算出目标实现率。有些项目的效益用单一指标表示难以全面，可以用综合指标来计算，再根据各指标的重要程度，规定其权重，计算其加权平均数。由于高校的特殊性，有些项目的效益无法用数量表示，例如某一学科的建设，它使该校该学科的教师科研能力得到了大幅度的提高，学生的专业能力得到加强，这些无法用数量来表示。这时可以使用评分的方法，给它一个定性的分析，通过组成专家组，对其打分。如预定实现的目标为100分，根据不同项目的需要，设置一定的参数，各参数规定一定的权数，根据该项目完成的情况对各参数进行打分，并用加权平均进行计算得出分值，从而体现该项目的完成情况。例如一个重点学科建设，可设置以下四个参数，教材编写情况、论文发表情况、师资能力提高程度、学生能力提高程度，各规定25%的权数，该校对该重点学科的评分分别为90、90、80、80，计算得出该学科专项资金目标实现率为85%（90×25%+90×25%+80×25%+80×25%）
④反映资产管理绩效的指标可设置为：
A． 专项资金项目招标率=招标项目决算费用总额/应进行招标项目决算费用总额×100%
这一指标反映高校专项资金项目采用招标方式进行项目采购的情况。如果这一指标低于 1, 表明有些项目仍未按规定进行招标。
B． 专项资产损失率=专项资产损失净额/年末专项资产总额×100%
这里的资产是指高校使用专项资金所形成的流动资产、固定资产。这一指标可用来反映高校使用专项资金购置所形成的资产的管理情况。
C． 仪器设备利用率=仪器设备实际使用机时数/仪器设备核定开机总时数×100%
需说明的是, 这里的仪器设备是指用专项资金购置的仪器设备。这一指标可以反映使用专项资金购置的仪器设备的利用情况, 评价仪器设备配置的合理性。
以上指标可以综合反映高校专项资金的使用情况，体现专项资金的专款专用情况，也是其效果性的体现，对于经济性和效率性，可以用成本效益法进行测算。由于高校专项资金所体现的社会效益往往大于其直接的经济效益，应该对其进行必要的定性分析和说明。
总之，通过建立科学的高校专项资金绩效评价体系，可以对高校的专项资金支出进行合理、客观的评价，为财政部门编制预算，为高校合理安排专项资金的使用提供依据；同时，可以对高校使用专项资金的各个部门进行绩效评定，形成自我评价与外部评价相结合，自我监督和外部监督相结合的有效机制，从而做到有章可循，有据可依、确保专款专用，达到既定的支出，体现资金效益。
（作者单位：浙江财经学院）
