攀枝花市财政局课题组

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式是对现阶段公共服务供给机制的重大创新，在公共服务提供领域存在客观优势，从十八届三中全会召开后，由中央部委牵头自上而下掀起了新一轮的PPP模式建设大潮，各地政府纷纷结合当地实际情况，大力推进PPP模式试点工作，以发挥民资优势推动政府投资，支持地方经济发展。为此，本课题在归纳国内其他地区PPP模式推进情况的基础上，对攀枝花市前阶段PPP模式试点工作进行了总结，并就下一步工作开展提出了建议，为今后实施PPP模式提供决策参考。
一、攀枝花市政府和社会资本合作模式试点工作开展情况
　　自2014年中央开展PPP模式试点工作以来，攀枝花市在认真研究PPP模式的基础上，结合本地实际情况，相继启动了一系列前期筹备工作，确保了我市PPP模式的后续引入，有力地支持了地方经济的平稳快速发展。
　　在制度方面，攀枝花市政府于2014年印发了《攀枝花市政府和社会资金合作（PPP）试点工作推进方案》，成立了由常务副市长任组长，市级相关部门参与的PPP工作领导小组，统筹协调和推进有关引进社会资本推动市政基础设施领域建设的工作,为推进PPP工作提供了组织保障。
　　在宣传方面，通过专题报告等多种渠道途径宣传PPP模式，引导各级政府、行业主管部门、金融机构和企业增进对PPP模式的了解和认识，营造良好的工作氛围；组织人员参加财政部和省财政厅的专题培训，提升业务水平，夯实工作开展基础；组织市县（区）两级相关部门学习交流，增进共识，提高能力。
　　在项目库建设方面，按照《关于报送攀枝花市PPP试点示范项目的通知》要求，对我市辖区范围内适用于PPP模式建设的项目进行了全面梳理，在此基础上建立了市级PPP项目库，剔除已签约及部分已有合作对象的项目外，目前纳入全市PPP项目库的项目共有75个，项目投资总额为381.67亿元。
　　（一）PPP项目推进的总体情况
1.在现有项目库中，已有合作对象的项目有6个：（1）攀枝花至大理（四川境）高速公路项目，计划总投资70亿元，PPP运作方式为BOT模式，合作对象为四川省铁路产业投资集团有限责任公司和四川省公路桥梁建设集团有限公司联合体，合同经营期限为30年。（2）攀枝花市生活垃圾焚烧发电项目，计划总投资3.7亿元，PPP运作方式为BOT模式，合作对象为美欣达集团公司,合同经营期限为25年，计划于2015年开工，2016年底完工。（3）花城新区医院项目，计划总投资7.4亿元，PPP运作方式拟定为BOT模式，计划9月底前完成项目物有所值评价和财政承受能力验证工作，并在年内确定合作伙伴并开工建设。（4）马坎污水处理厂项目，计划总投资1.791亿元（不含征地拆迁补偿安置费），PPP运作方式为BOT模式，合作对象为攀枝花市兴助投资有限公司，合同经营期限为30年。（5）大河中学体育中心项目，计划投资1.24亿元，PPP运作方式为BOT模式，合作对象为四川省泸州龙马建筑工程有限公司，合同经营期限为35年，预计2015年建设完工。（6）公安智能安全系统。项目计划总投资1.88亿元，PPP运作方式为BOO模式，合作对象为中国电信公司。目前该项目已基本完工。
　　2.在现有项目库中，纳入四川省首次PPP项目签约暨推介会的项目有9个，总投资金额约245.944亿元，涉及环境保护、道路、教育、文体场馆和公共交通等领域。
　　3.在现有项目库中，纳入国家发改委项目库的项目有4个，分别是：马坎污水处理厂及截污干管、公安智能安全系统、苴却砚博物馆、四十九高位水池，总投资金额约4.17亿元。
　　（二）PPP项目推进存在的难点
　　总体来看，攀枝花市在过去几年运用PPP模式助力城市基础设施建设取得了一定成效，但在工作推进中仍然遇到了一些难点。为更好开展下一步工作，课题组在与部分PPP项目业主单位进行沟通了解的基础上，对现有工作推进难点做了归纳总结。具体情况如下：
　　1.理解认识存在误区
　　在交流过程中，我们发现有部分从事相关工作的人员对PPP模式仍然存在理解误区，主要反映在两方面：一是片面理解运用PPP模式做项目的发起“初衷”，仍将其简单的看成是一种融资模式，而忽略了PPP模式作为管理模式的本质，如社会资本在节约项目成本、提高供给效率、提升服务水平等方面的优势。二是过分夸大PPP模式的适用性，与现实情况不相符。
　　2.操作流程绩效不高
　　从我市PPP项目的操作流程看，项目实施由业主单位负责全过程管理，包括立项、设计、评审、采购、评审、合同签订、建设、运营、审计、移交等各个环节。这就意味着，每推进一个新的PPP项目，对承接的业主单位而言都会是一次从无到有的全新开始。因此，在知识、经验和信息无法实现共享的情况下，部门间存在重复“劳动”的情况，这不仅耗费了人力和财力，还可能因专业化程度不高、信息共享不及时，无法实现PPP项目运作收益最大化。
　　3.专业知识相对缺乏
　　PPP项目的运作，所需知识涉及经济、法律和管理（这里特指项目实施阶段的具体工作，视不同项目有所差异）。其中，经济知识主要用于对项目开展以“物有所值、财政承受能力评价”为核心的前期论证和后期定价机制设计，是整个PPP项目运作的关键。因此，这些环节对经济知识的要求偏高，特别是定价机制的设计，是对今后十年或二十年收益的综合评估，难度之大已不亚于精算标准；法律知识主要用于合同约定、公司章程、法律援助等方面；管理知识主要用于在项目建设和运行阶段，对项目的进展情况、运行成效做出评估。
　　应该说，PPP模式作为一种新兴的政府和社会资本合作方式，对政府部门提出了较高的要求，而政府部门也应根据这一要求开展相应工作。但事实上，按照现有的部门职责分工，PPP项目业主单位，大多因过去“专业对口”的用人机制，部门内部人员呈现出“同质化”，使得目前在运作PPP项目时，只能满足PPP项目在管理方面的知识需求，而在经济和法律方面都较为欠缺，加大了PPP项目的实施难度。
　　4.政策体系尚不完整
　　由于PPP项目的运作是一项系统性工程，涉及面广、影响程度深，因此，其实践操作必须做到依法依规，这才能保证项目实施结果与预期目标之间尽可能地保持一致。但截至目前，物有所值、财政承受能力评价等关键环节的规章制度仍未出台，致使整个政策体系出现“真空地带”，不便于地方政府具体操作。
　　需要补充的是，针对2014年国家级第一批PPP备选示范项目存在的问题，财政部于2015年6月印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号），就PPP项目的认定做出了规定：第一，政府和社会资本的合作期限原则上不低于10年;第二，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。这一政策的出台，抬高了PPP项目的认定“门槛”，进一步规范了PPP项目管理。
　　5.创新意识有待加强
　　在运用PPP模式方面，我市目前选择的项目大多为拟定新开工的基本建设项目，运作方式也以BOT为主，而在国内其他地区已将PPP模式的适用范围和运作方式做了不同程度的创新，如前文所述的门头沟公立医院改革项目，其适用范围就已隶属于服务范畴，运作方式为委托管理；池州污水处理厂项目，将厂网资源整合，“打包”寻找合作对象；中央在以往印发的数份文件中，也鼓励地方政府探索将以往的存量债务项目，通过合理的方式转为PPP项目。可以说，这些好的做法都具有可复制性和可借鉴性，对我们下一步拓展工作思路将发挥积极的促进作用。
　　二、攀枝花市推进政府和资本合作模式的思路
　　（一）总体原则
　　现阶段，是攀枝花加快经济发展的关键期，是重大建设项目的集中推动期，是建设百万人口大城市的重要突破期。工业化和城镇化的加快发展为攀枝花加快城市建设步伐提出新要求，城市建设项目多、任务重，必须以创新的思维，开拓的视野，发展的思路，务实的措施，大力推进PPP模式，吸引社会资本来攀投资建设。根据上述要求，我们认为，攀枝花推进PPP模式的总体原则是：依法依规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥。
　　依法依规——将PPP模式纳入法制化轨道，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。
　　重诺履约——政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
　　公开透明——实行阳光化运作，依法充分披露PPP项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
　　公众受益——加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，确保公共利益最大化。
　　积极稳妥——择优选择项目，有序推进实施，严格控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。
　　（二）基本思路
　　推行PPP模式创新公共服务机制，提高公共服务水平和效率，当前最重要、也最紧迫的首要任务是选准项目，其次是辅以合适的运作方式，通过打造一批可复制、可借鉴的优质PPP项目，发挥示范效应，继而不断拓展PPP模式的广度和深度，使其能够更好、更快地在我市范围内得以全面推广。为此，本课题根据现有政策文件规定，结合国内其他地区的经验做法，有针对性地提出了PPP模式推进思路。
　　1.项目选择
　　由于PPP模式涉及许多法律法规及政策，加上诸多不确定的外部因素影响，其项目实施情况并非全部能达到预期目标。因此，选择PPP试点项目应本着先小后大、由易而难的原则，先将那些政策风险和投资风险较为确定可控的公共项目优先纳入试点范围，再逐步推广到其他项目。
　　（1）项目分类
　　根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）确定的分类标准，现有公益性项目可划分为：经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。
　　①经营性项目，具有明确的收费基础，并且经营收费基本能够完全覆盖投资成本，如居民集中区幼儿园、社会化养老等项目。
　　②准经营性项目，具有虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营或给予适当补贴，如客运站、污水处理厂、公共停车场、生态修复等项目。
③非经营性项目，具有明显的社会效益，应由政府提供的公共产品，但项目使用不能收取费用或只收取少量费用，经济效益较差，如市政基础设施、义务教育阶段学校、非收费交通项目等项目。
　　（2）选择标准
　　对于经营性项目，由于具备稳定的收入来源且能实现自我收支平衡，一直以来都是社会资本青睐的投资项目，因此，该类项目的供给可直接交由市场负责，而政府只需授予社会资本特许经营权。
　　对于准经营性项目和非经营性项目，受盈利水平有限的制约，难以吸引社会资本的关注，政府就有义务承担相应的供给责任，而这也是目前中央认可并全力推行PPP模式的重点领域。进一步的，综合考虑社会资本的逐利性和财政的承受能力，我市可先将PPP模式引入准经营性项目，待时机成熟后，再分期、分批引入非经营性项目。
　　2.项目运作
　　（1）准经营性项目的运作方式
　　按照项目建设进度情况，准经营性项目可划分为拟建项目和已完建项目。
　　①对于拟建项目，可考虑采用BOT、BOO等方式进行运作，其核心思想就是发挥特许经营的优势，将项目的修建和经营捆绑在一起，然后以项目未来10年至30年稳定的经营收入所得吸引社会资本参与投资建设，如客运站、污水处理厂、垃圾焚烧厂等，这既解决了项目初期所需的建设资金问题，又很好地处理了项目后期面临的运营、维护和用户服务职责。我市现有PPP项目基本上采用的都是这一运作方式，实践操作经验相对丰富。
②对于已完建项目，政府除需偿还因修建而举借的债务外，还需承担项目建成后所须支付的维护费用，并且随着年限的不断增加，后续维护费用也将成指数增长。我们建议，可以采取资产出让、作价入股、委托经营等方式，将存量项目转变为PPP模式进行运作。如三线建设博物馆、非义务阶段学校、医院等项目。
　　（2）非经营性项目
　　对于非经营性项目，可以考虑采用BLT(建设—租赁—移交)的运作方式，其做法是：先由政府赋予社会资本特许经营权，而后由社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后，再由特许期内特许权人将项目出租给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。除这一方式外，还可以考虑将非经营性项目与经营性项目、准经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑，通过“以丰补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》就分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定，以鼓励此模式的运用。事实上，前文所述的南京铁路5号线和池州污水处理厂项目都是采用了这一建设模式，并基本达到预期目标。
　　 三、相关对策建议
　　（一）建立专职PPP管理机构
　　针对PPP项目管理流程绩效不高的问题，我们建议在市政府层面设立专职机构专人落实PPP项目具体工作，主要负责以下几方面的工作：一是为PPP项目业主单位提供诸如法律和经济等必要的流程化咨询；二是承担PPP项目的筛选、物有所值评价等相关工作；三是建立电子平台中心，对外集中发布PPP项目信息，并邀请社会资本和与其合作的金融机构参与编制项目实施方案，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争；四是负责专家人才库的搭建，以及联系专业中介组织，为PPP项目实施提供技术支撑。
　　（二）引入专业中介组织合作
　　聘请经验丰富的专业中介组织做顾问，是目前国内外做PPP项目的常见做法，其优点在于可以充分运用市场化的管理方式，对现有PPP项目予以包装设计，优化PPP运作方案，从而在得到市场认可的情况下，提高项目开发、实施的质量与效率。如2015年4月10日，财政部政府和社会资本合作中心就已公开发布了《关于征集政府和社会资本合作(PPP)专业咨询服务机构的公告》，以寻求专业合作组织建立PPP专业咨询服务机构库，供有需要的PPP相关方参考；江苏省等地方政府也结合自身实际情况，陆续印发了关于征集中介咨询服务机构的公告。对此，我们建议应着手研究相关事宜，尽可能地引入一些专业中介组织加以合作。其中，在公开招聘中介组织时，可参考财政部设置条件执行。
　　（三）创新社会资本合作方式
　　客观地讲，国内从事PPP项目投资建设的合作方，很难像民营复星集团既有技术又有资金，而大多存在技术与资金分离的情况，有技术和运营能力，但资金相对紧张（即专业运营商）；有资金和融资能力，但项目技术和专业运营能力不足（即财务投资人和战略投资人）。在这种情况下，政府很难通过与某一社会资本的合作，实现项目投资成本最低、运营和技术水平最强，从而使项目运作效益最大化。为此，我们建议可在现行法律法规允许范围内，将合作方的投资属性和战略属性分开，有针对性地实施分离式合作，扩大比选范围，引入充分竞争，把融资成本最低和专业运营最强的社会资本分别引入某一项目，实现强强联合，而后，通过协议的方式将双方（投资人和运营商）的责任和收益加以明确，使社会资本的能动性得到充分发挥，实现项目运营水平最高和投资回报最快。
　　（四）引导金融机构参与建设
　　从国内其他地区推进PPP项目建设的成功经验看，下一步，以金融机构为主的财务投资人无疑将成为社会资本的主要载体，特别是在PPP项目融资渠道多为债券发行（包括可持续债、项目效益债、公司债、企业债等）的情况下，金融机构的优势将更为明显，融资方式也将更为便捷。因此，我们建议加大PPP模式及其项目在金融机构间的宣传力度，鼓励他们参与建设。特别是城商行和农商行这两家本土银行企业，更要支持他们，及时转变发展思路，从以往的项目贷款变为项目投资，即作为财务投资人参与PPP项目建设，这主要基于两方面的考虑，一方面，随着利率市场的逐步放开，存贷息差收入势必呈现下降趋势，另一方面，作为优质资产的政府债务和个人住房贷款，因政策和市场环境的改变，势必会给银行的现有发展模式带来一定冲击，而通过参与PPP项目建设，将有效抵销上述两方面变化带来的不利影响。
　　（五）探索建立PPP发展基金
　　2015年6月28日，财政部部长楼继伟在第十二届全国人代会常务委员会第十五次会议提请审议的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》中，明确提出“研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性”。事实上，河南省在此之前就已启动设立了50亿元的PPP开发性基金，使用方式与财政部所提方案较为相似；而山东省也于近期设立了800亿元的PPP发展基金，用于支持PPP项目建设；福建省虽未明确设立相应基金，但其出台的《关于推广政府和社会资本合作试点扶持政策的意见》也兼具了上述基金功能。为加快推进我市PPP模式试点，我们建议应立即着手建立PPP发展基金，充分发挥政府资金的“种子”作用，撬动银行、保险、信托等金融资本，共同参股设立投资基金，通过基金的放大效应，降低项目融资“门槛”或要求，更好地吸引社会资本通过PPP模式进入我市的公共服务领域，助推更多PPP项目落地。
　　（六）简化项目行政审批流程
　　针对PPP项目审批事项多、流程繁杂的问题，我们建议市政管办应结合市委全面深化改革领导小组2015年工作台账，研究建立一条PPP项目行政审批“绿色”通道，通过创新项目审批服务、建立部门横向间的项目并联审批制度等措施，加快项目审批流程。
　　（七）抓紧制定地方配套政策
　　如前文所述，社会资本会主动参与项目建设的重要前提是，通过项目运营可以实现盈利，而这种运营能力又来源于政府赋予社会资本的特许经营权。为此，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和中国人民银行出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对特许经营有关事宜做了明确。我们建议，由市发改委牵头并会同市级相关部门，研究制定符合我市实际情况的特许经营管理办法及实施细则，增强项目可运营能力，吸引社会资本参与投资建设。
　　（八）全力保障项目前期经费
　　由于PPP项目的推进不仅涉及项目规划、包装和评审，还涉及对社会资本的征召募集，其工作开展难度较大。对此，我们建议，对符合财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》要求的PPP项目，在市级招商引资经费中安排相应的前期工作经费，用于PPP项目规划、评审等前期费用的支出，确保项目有序推进。
　　（九）完善人才引进培养机制
　　为提升政府与社会资本的对话能力，解决PPP模式在推进过程中专业知识人才缺乏等问题，我们建议抓紧完善人才引进培养机制，以适应PPP工作开展的需要。从短期看，可以考虑采用购买服务的方式，从专业咨询机构中聘请专业人士指导开展工作，或在一定范围内进行短期培训，从长期看，除注重对现有政府从业人员的长期培养外，还应在今后引进人才时，切实加大对此类人才的引进力度，鼓励他们来攀工作和生活，充分发挥他们的所学专长，更好地为攀枝花市的发展贡献力量。
（课题组组长：刘元海
　　　课题组成员：王玖斌 严 莉 李正红 殷 俊）