集中支付和公务卡改革的业务研究／西湖风景名胜区财政局课题组

一、实施国库集中支付和公务卡改革的意义和成效

（一）实施国库集中支付和公务卡改革的背景

实行财政国库集中支付制度是公共财政管理的需要，也是市场经济国家的通行做法。随着我国社会主义市场经济的发展，传统上采用国库分散支付制度弊端日益显现：一是缺乏严格的预算管理监督机制，二是资金的使用效率较低，三是无法反映真革，是增强政府宏观调控能力和优化对公共资源配置管理的需要。国库集中支付制度是当今世界发达国家普遍实行的财政资金支出管理模式，它是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户体系支付的公共财政管理方式。具体地说，就是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给实的支出进度。因此，推进国库集中支付制度改公务卡管理制度是对财政授权支付业务中现金管理的进一步规范，它规范了预算单位日常公务支出，实现了国库单一账户体系和公务卡制度的有机衔接。公务卡制度改革是加强公共财政管理、深化国库集中支付制度改革的要求和延伸，运用信用卡有据可查、有迹可循的优点，减少现金使用，增强政府的支出透明度，强化监督管理，对预防腐败有积极作用。

（二）实施国库集中支付和公务卡改革的意义1．提高了财政资金的使用效率。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余在国库单一账户和财政专户。从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效率。2．降低了财政资金的运行成本。实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，提高了财政资金的调控能力。同时，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。3．提高了财政预算的执行力度。实行国库集中支付后，每笔财政资金的支出都处在相应预算指标控制之下，财政部门可随时掌握各项预算的实际支出进度，便于对财政资金动态监控，财政监督环节提前，提高了预算的约束力，为制订更加合理的部门预算提供准确资料，推进了部门预算的改革步伐。4．真实反映了财政资金的实际支出数。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财政形势做出及时、准确的判断。5．有效防止了对财政资金的挪用截留。实行国库集中支付之后，所有财政资金不再拨付到预算单位账户，结余都以指标形式体现，从源头上预防和遏制了截留挪用财政资金的行为。6．提高了财政资金的到位速度。对各预算单位来说，实行国库集中支付制度省去了国库向单位拨款的程序，国库部门批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到预算单位会计部门，预算单位会计部门收到用款计划，单位即可使用资金，加快了资金到位时间。7．增强了财政的动态监控管理。通过公务卡改革，利用信用卡有据可查、有迹可循的优点，加强了财政对资金的动态监控管理，减少了现金报销环节可能出现的问题。

（三）名胜区“两项改革”的主要政策

杭州西湖风景名胜区（以下简称“名胜区”）在实施国库集中支付改革和公务卡改革（以下简称“两项改革”）的主要政策口径是：1．对财政直接支付和财政授权支付的额度进行规定。预算单位的政府采购支出进行直接支付；未纳入统发工资范围单位的工资支付进行授权支付；对资金流量较大的预算单位实行以下政策：单笔10万元以上（含）的支出必须进行直接支付，10万元以下的支出进行授权支付；对其余预算单位实行以下政策：单笔5万元以上（含）的支出必须进行直接支付，5万元以下进行授权支付。2．基建资金暂不纳入国库集中支付。对于单位专项资金中涉及基本建设的，为保持预算指标的完整性，要求采用通过国库集中支付系统，首先授权支付到预算单位基本账户或基建账户，其次再由预算单位按基建会计核算使用。3．财政专户资金拨付方式暂时不变。名胜区财政专户管理资金仍按原拨付方式拨付至预算单位基本账户使用。4．将“两项改革”执行情况纳入考核。将财务人员开展国库集中支付业务的情况纳入每年度对财务人员绩效考核，鼓励预算单位财务人员积极投入到“两项改革”工作中。

（四）名胜区“两项改革”取得的成效

根据《财政部关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库〔2011〕167号）文件的精神，在2011年5月省财政厅与名胜区财政局签订了《2011年国库集中支付及公务卡改革目标财税调研 杭州财会 2016年第3期 15责任书》，在2011年底名胜区8家预算单位开展了国库集中支付改革试点工作、4家预算单位开展了公务卡改革试点工作，并在2012年3月通过了省财政厅组织的阶段性目标考核验收。与此同时，名胜区根据《杭州西湖风景名胜区预算单位公务卡管理办法（试行）》，建立公务卡结算流程并严格执行，同时鼓励公务人员在办理公务活动时积极使用公务卡，减少现金支出。要求预算单位做好宣传，将对公务卡改革的认识上升到反腐倡廉、节约开支的高度上来。国库代理行工商银行保俶支行也组织针对性的专项服务或优惠活动，积极引导公务人员使用公务卡。在总结试点经验、优化和完善改革实施办法的基础上，2012年名胜区扩大财政国库集中支付范围，当年实现了省财政厅关于“横向到边、纵向到底”的要求。通过其后两年的深化和完善，并及时将新划转到名胜区的行政事业单位纳入改革的范围，截止到2014年底，已纳入改革的预算单位为37家，完成改革比例100%；当年累计改革资金量中公共财政预算资金58199万元，政府性基金预算资金5086万元，分别占财政支出比重为54.8%和88%。公务卡发卡量1 0 7 4 张， 激活1 0 7 4 张， 激活率为100%，人均公务卡刷卡消费量1106元，现金结报量与公务卡刷卡消费量比率为1.03∶1。此外，根据上级关于乡镇、街道实施“两项改革”的要求，名胜区所辖的街道及其行政事业单位也顺利完成了“两项改革”任务。

二、“两项改革”进程中存在的问题

通过最近的问卷调查和座谈交流，我们总结了“两项改革”进程中发现的问题。

1．对“两项改革”的思想认识和理解不到位一是对“两项改革”认识不准确。国库集中支付改革实施以来，绝大多数预算单位都能够从大局出发，积极配合，但个别预算单位错误地认为“改革就是收权”，并因为改革后的一些做法与以往不一样，而对国库支付产生抵触情绪。不少单位认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权都归属财政部门，单位将不再拥有这些权力。二是部分财务人员滋生了依赖性。相当一部分预算单位的财务经办人员认为实行国库集中支付，特别是直接支付后，所有的支付凭证都要拿给结算中心前台进行审核，因此在原始资料的审核（如招投标资料、合同、清单等）上把关不严，没有较好地履行对本单位经济活动的真实性、合法性进行审核和监督的职责。三是普遍存在对“两项改革”业务不熟悉的问题。由于惯性思维及操作习惯等原因，改革伊始，财务人员、业务人员往往还是按以前的思维模式操作，直到遇到付款环节，才意识国库集中支付与以往的支付模式有所不同。由于前期准备不足，就觉得国库集中支付审批时间长，手续麻烦，付款速度慢；还有个人公务卡的使用，一部分人由于不了解公务卡的使用范围，没有透支刷卡的习惯等，害怕因忘记还款而罚息等种种原因，迟迟不肯办卡，也不愿意使用公务卡刷卡消费。

2．信息化建设基础薄弱，岗位交叉，人员配备不足一是系统的整合度不高。“两项改革”以现代化的财政管理信息系统、国库支付操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的高效和快捷。当前名胜区国库支付系统软件是省财政厅委托软件公司开发的单个软件体系，预算编制软件、政府采购平台、国有资产管理软件和会计核算是其他软件公司开发的单个软件体系，相互之间未做接口进行统一监督管理，造成有些业务靠手工进行传递和清算，工作量加大、重复劳动多，工作效率及信息利用效率较低。二是数据安全堪忧。名胜区财政局缺乏专业信息技术人员，导致目前信息化工作存在以下几个问题：一是设备基本无人管理的状态，数据安全堪忧；二是设备逐步老化，专业巡检力量不足；三是核心业务未签订委托和服务合同，长期靠日常的合作关系维系，缺乏可靠的服务保证。三是现有的分工对系统管理不连贯。受人员编制和配置的约束，名胜区财政部门对预算指标的分配、录入、批复及使用等环节的管理，未建立有效的信息运用机制。目前虽然按照国库集中支付制度要求，设立了由不同人员担任的用款计划录入、批复、清算等岗位，但由于担任这些岗位人员日常的主要职责并非上述业务，如：指标录入岗位，由负责基层单位预算的人员兼任；指标批复岗位，由负责政府采购及审核部门经费的人员兼任；银行清算岗位，由财政总会计兼任。正是由于缺少专职人员，国库支付系统的管理不连贯，具有片段性，财政层面不能有效提供国库资金整体使用的动态情况。如：银行清算岗位不清楚上下年度财政资金使用的增减变化原因，预算岗位不清楚预算项目资金的使用情况等。

3．对基层单位事业收入管理的局限性目前国库集中支付资金范围仅包括区级财政性资金及部分省市转移性支付项目资金，基建资金、财政专户管理资金及其他自有资金尚未纳入其中，如：事业单位收入未纳入集中支付的范围，目前采用的是经区财政专户过渡的方式，这就造成对于财政适当补助单位而言，某笔支付业务，既可以选择通过国库系统的财政资金支付，也可以选择使用事业收入的自有资金支付。从单位角度来讲，一般首先会将资金结算是否方便作为选择标准，其次才会选择是否通过财政资金支付，是否使用公务卡结算是最后才考虑的问题。以2014年为例，名胜区行政事业单位财务决算收入为89252.68万元，其中财政拨款补助收入为43462.19万元、事业收入45498.27为万元，也就是说当年单位不通过国库集中支付系统使用的资金量（单位自有收入）与通过国库集中支付系统使用的资金量（财政补助收入）两者规模相当。可以说，目前对事业收入的管理方式，使财政适当补助事业单位在资金使用中存在着一定的随意性。

4．授权支付比例偏高，监管力量不足目前，名胜区授权支付不需要到结算中心前台审核，单位财务审核后即可直接支付。由于一些事业单位预算细化程度不够、政府采购业务平台未与国库集中支付系统联网、预算执行的约束力不强等原因，实践中个别单位将某些大额采购项目进行拆分，来满足使用授权支付的额度要求，以此来规避直接支付的审核环节，使得直接支付的比率偏低。同时，实行国库集中支付后，对财政资金拨付监管机制存在薄弱环节，尽管建立健全动态监控是一项有效的手段，但是名胜区因人员、技术等诸多因素影响尚未开展预算执行动态监控，无力对国库集中支付中授权支付业务进行事后审核监管。

5．资金支付不规范通过分析各预算单位“两项改革”自查报告，资金支付过程中操作不规范的问题比较明显，特别是在2013年，主要有以下几类问题：一是应直接支付的，擅自改用授权支付。按名胜区的规定，小规模单位单笔5万元以上，大规模单位单笔1 0 万元以上（工资、社保等托收业务除外），以及涉及政府采购平台的采购业务，均需实行国库直接支付，但在实际工作中，有些单位把应该直接支付的业务错误地采用了授权支付方式。某单位2014年物业合同金额为64.91万元，通过授权支付方式，支付给对方43.27万元。2013—2014年，有3家单位的14笔费用应采用直接支付，而实际却采用了授权支付。二是资金从单位基本户先垫付，再通过国库集中支付系统拨回财政性资金。目前大部分单位除“单位零余额账户”外，还保留一个基本户，以保证自有资金收支的正常运行。由于预算下达的滞后性，一些单位在支付款项时，支付资金尚不明确在哪个专项中开支，预算单位先用基本户代垫，等国库指标下达后再通过授权支付形式归回，脱离了财政监控范畴。这一情况在2013年国库集中支付刚开始实施的阶段比较突出。据统计，2013年从“单位零余额账户”划至基本户累计金额达345.25万元。三是将国库资金先划入单位基本户，再由基本户支付。由于有些专项资金未安排到位，项目又急于启动，预算单位在基本户资金不够垫付的情况下，先将国库集中支付系统中的财政性资金划入基本户，用于支付这些专项的应急支出，待专项资金到位后，再进行调账。这一问题在2013年和2014年较为普遍，且业务涉及的数量和金额都比较大。四是资金支出渠道不合理，甚至存在浪费现象。由于对“两项改革”理解不到位，有时用款的理智性、规范性会有所降低，把不该财政用款的支出也用财政经费支出。一些单位由于担心财政部门会收回年底未用完结余资金，或者担心财政会因本年度的资金未用完而减少单位下一年度的经费，年底采取各种方法将当年下达的国库指标通过零余额账户使用完毕，这样就不能排除部分支出并不合理、甚至浪费资金的问题。

6．公务卡刷卡量比现金结报量低截止到2014年12月31日，现金结报量与公务卡刷卡消费量比率为1.03∶1，说明以公务卡刷卡形式的消费量仍然低于现金结报量。并且，在37家预算单位中，有12家单位的现金结报量与公务卡刷卡消费量比率超过100%，其中最高的单位比率高达1086%。采取现金结报的方式相对于直接用公务卡刷卡结算的方式，监管的难度较大，人为操控的可能性较大，因此相对风险也较大。在预算单位的自查报告中，我们也发现有预算单位使用现金支付比例较大的情况，主要原因是计划外用工在税务局代开劳务发票、农副产品发票等需要现金支付，另外有些收款单位由于没有配备POSE机，不具备刷卡条件。

7．部门预算编制不够细化，用款计划预见性不高国库集中支付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是单位的部门预算。因此，部门预算编制是否科学、规范、精细，直接影响到国库集中支付的顺利实施。从实际情况来看，存在由于预算编制不够细化或指标调整不及时导致支出无法执行，或者占用其他指标等问题。由于国库集中支付制度下需按用款进度每月申报用款计划，本月需对次月的用款计划进行申报，而很多单位在申报用款计划时，仅由财务人员对用款计划进行了大概估算，而财务人员并不完全了解业务部门的资金使用需求，故不能进行全面申报，用款计划的预见性不高，有时候单位需进行某项资金支付时，由于没有用款计划而不能进行支付，影响了单位的业务开展。

8．软件衔接度不够，调账和对账比较复杂国库集中支付对于财务人员操作的准确性要求更高，一旦输错信息，出现退库、退回，更正的方式比较复杂，必须到开户银行柜台办理，如果是直接支付退库，还需先去区结算中心办理，再去银行办理。另外，在国库集中支付系统内进行调账，比传统的财务软件要更加复杂，不是单纯的科目调整，而是国库集中支付指标资金与核算科目一同变动，要求反映一致性。而且，在没有完成数据对接的情况下，国库集中支付系统与财务核算软件的核对也较以往更为复杂。

9．街道的“两项改革”有待完善目前，名胜区所辖的西湖街道，其国库集中支付改革采用“视同县级预算单位”改革模式，主要考虑操作简单、易上线，但是其资金覆盖率也不高，而且同样存在人员紧张、岗位设置交叉、部分支付操作不够规范等问题。

三、对名胜区完善“两项改革”措施的建议

1．提高思想认识，重视财务工作，加强政策宣传首先，要提高单位领导的认识和重视程度。通过宣传和实例，让单位领导认识到国库集中支付是在不改变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，通过单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。其次，要适当增加基层单位财务力量。近年来受单位在编人员持续减少的影响，单位财务人员的力量很难增强，开始不断出现聘用编外人员从事财务工作的情况。财政政策、财务制度以及人事制度不断推陈出新，要求财务工作者需花大量时间进行知识更新，工作压力日益增加。因此，财政部门要加强对财务人员的业务培训，并强化与业务部门的沟通与交流，将国库集中支付制度真正落实到日常工作中，设计与完善业务流程，使之更加符合当下对财政性资金管理的要求。再次，加强对整个单位的业务培训和宣传。一项经济业务的完成并非只依靠财务人员，有必要从源头抓起，加强业务经办人员的培训，普及“两项改革”的相关知识，提高财务规范化意识。现阶段财务人员对核算事项的事前参与程度仍然不够，对部分经济业务的首次知道时间往往是在需要支付款项时，造成“事后弥补”受多种因素制约，容易产生资金核算不规范的情况。

2．加快国库系统网络化信息化建设步伐一要建立以财政部门为核心的财务信息处理中心。建立财政部门、主管部门、代理银行专线网络基础上的自动化处理程序，实现部门间的信息共享，财务信息实时在线，由事后控制转为全过程控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。二要建立以国库集中支付系统为主体的网格化管理系统。将财政管理事务中预算编制软件、政府采购平台、国有资产管理软件、会计核算、部门决算软件等相互链接、相互牵制监控，减少财政管理的漏洞，提高工作效率，提高财政性资金的规范性、安全性、利用率。三要建立完善预算执行动态监控。在区本级增设国库支付系统指标管理员，负责国库集中支付系统各岗位之间的数据衔接、提供共享信息，并且对该系统的业务全程实施实时的动态管控。全面建立预算执行动态监控机制，出台动态监控相关配套制度，细化监控流程，完善监控方式方法，提高监控时效性和违规支付纠正率。现阶段应结合现有支付、审核流程，探索不同的监控模式，待动态监控系统上线后再行转换。四要改进国库系统应用模块，尽快完成与财务软件的对接。目前，名胜区的国库集中支付系统尚未启用核算功能，国库系统中的会计科目与“用友”财务软件中的并非一致，两个系统没有形成有效的数据对接，其实在支付指令输入时已写明会计科目，可以在国库系统中直接生成凭证，而“用友”财务软件的凭证录入更是重复劳动。因此建议改进系统模块，完成与财务软件的数据对接，简化核算工作量。

3．逐步将单位所有资金纳入集中支付加快推进国库管理制度改革，积极探索、研究基建资金、财政专户管理资金及其他财政性资金纳入集中支付管理的措施和办法，最终将所有资金纳入国库集中支付，使财政资金在国库单一账户体系内安全、高效运转，彻底实行收、支两条线管理，单位全部支出都通过国库系统支付，消除差额单位对资金使用的随意性，牢固树立“支出只能通过国库集中支付系统”的意识。

4．提高用款计划准确性，缩减授权支付范围一是提高用款计划的科学性和准确度。预算单位各部门要根据各自的业务特点，制订合理的年度预算工作计划，并规定其用款数目及用款时间，严格规定报送时间，加大或严控临时用款计划的审批力度。二是逐步扩大财政直接支付的范围。建议将“五公”经费等纳入直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。适当降低授权支付的额度标准，强化授权支付审核监管，对单位的授权支付计划进行严格甄别把关和跟踪审查。

5．提高核算的规范度一是建立“关联账户交易报备（告）审核制度”。在国库集中支付系统中增设关联账户审核环节， 一般不允许财政性资金拨付到本单位资金核算账户（ 包括工会、食堂、一般户、临时户）。个别确需将财政性资金拨付到基本户进行核算的业务（如发放工资），则采用报备制度，单位定期、如实申报此类特殊业务的笔数及资金数，便于财政监督。二是完善单位公务卡核算体系。社保、水电、公积金等单位各项通过托收方式支付的资金能顺利实现托收，减少单位将财政性资金拨付到基本户的情况。三是简化预算指标录入流程，出台相关应急预案。之前提到的一些不规范的财务操作，很重要的一个原因是由于预算下达的滞后性，国库集中支付系统指标未录入，但业务工作仍需按进度执行，所以一些单位就从基本户周转资金。在近两年的改革中，已摸索了一些经验，了解相关工作的时间结点，如：一般名胜区部门预算下达的时间在每年的4-5月，其他一些省市转移和各部门的专项资金预算下达的时间会更晚，在这样的情况下，除了简化流程，尽早把预算指标录入国库外，要使各单位按要求规范的执行国库集中支付，必须出台相关的应急预案，预算单位也要积极地与财政部门沟通，做到一事一备案。

6．讲纪律，守规矩，积极推行公务卡制度预算单位要全面推进公务卡制度改革，建立公务卡强制结算目录制度，公务卡强制结算制度重在“强制”。对差旅费、招待费、会议费及零星购买支出，具备刷卡条件的，必须用公务卡结算，否则不予报销，以真正实现完全的公务卡结算，杜绝出现各种名目的卡外报销方式。同时，财政部门会同发卡银行，完善公务卡用卡环境，开发公务卡功能，不断提高公务卡的使用率。此外，作为必要的监督手段，财政部门、纪检部门要加大对预算现金支出的监管力度，毕竟“动员千遍，不如查处一遍”，需要具有“动真格”的精神，才能助推公务卡制度改革的有效实施。

7．进一步推进和细化部门预算编制国库集中支付与部门预算是相互配套、不可分割的。国库集中支付要求预算具体准确，而当前的预算编制时很细，下达时只有一个定额补助总数，预算单位，特别是差额补助单位，哪些支出通过国库集中支付，哪些支出不通过国库集中支付，由预算单位说了算。预算单位在安排支出时会把一些比较规范的支出（如人员支出、退休人员支出）尽量安排在国库集中支出，而把业务费安排在单位基本户支出。因此，根据《预算法》的规定，不仅应细化预算编制的内容，将预算支出按部门和支出项目进行细分，更要将预算下达指标细化，由财政决算哪些支出必须进入国库集中支付，并且尽早编制下达部门预算，为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。

8．建立国库集中支付系统交流平台，方便信息互通国库集中系统操作过程中，出纳岗位具有重要作用，无论是从用款计划或是支付指令的录入，都必须由出纳首先发起。名胜区已有的财会人员QQ群中，基本不含出纳人员，因此辖区内各预算单位的出纳缺乏相应的交流平台，建议创建国库集中支付QQ群，人员可以包括出纳、会计、财政人员及银行人员等，方便国库集中支付制度改革信息的传达和经验的交流，各环节的经办人员可以随时反馈在实际操作过程中发现的问题以及建议；商业银行可以在银行的层面给予建议和意见；财政部门可以作为桥梁，综合多方意见。最终的目的是不断完善国库集中支付和公务卡制度。

9．继续完善街道财政国库集中支付改革加强对街道的财政国库集中支付改革的指导、宣传和培训，进一步优化、规范支付操作流程，切实提高支付效率。同时，对现有的改革模式作进一步梳理，待条件成熟，可以考虑按“一级政府、一级财政”改革模式进行深化完善。启动实施“两项改革”是对预算管理制度进行的一次根本性重大变革，是在新的形势下，对财政性资金如何高效、规范地使用，提出的新要求，也是财政部门对预算单位资金进行管理的有效手段，符合社会主义市场经济的发展需要，其意义深远、作用巨大。在改革的过程中，会不断出现新的问题，需要我们不断总结经验教训，加强业务研究，不断迈进改革的步伐，相信名胜区的“两项改革”之路上将会越走越宽，越走越顺。课题组组长：胡文革副组长：刘　涛、林维勤成　员：陈　荣（执笔）　周　英（执笔）　陈　演
　　　　王勤蓉　蒋云燕　杨　华　曹　燕　严卓群