一、研究范围及框架

（一）研究范围

行政事业单位内部控制分为单位层面内部控制和业务层面内部控制，单位层面的内部控制为业务层面内部控制提供环境基础；业务层面内部控制涵盖行政事业单位主要的经济活动内容。因而，内部控制建设是一个系统工程，牵一发而动全身。本文着重对如何构建适合自身特点的单位层面内部控制机制进行研究与阐述。

（二）研究框架

笔者在2013年《事业单位内部控制问题与对策分析》一文中就内部控制的基本要素及问题对策已作初浅的分析。本文将以行政事业单位有效开展进一步探讨行政事业单位内部控制问题与对策——试论如何构建适合自身特点的单位层面内部控制机制／余杭区住房与城乡建设局　金建华控制监督 杭州财会 2016年第1期 31内部控制工作遇到的一些共性现状分析作为切入点，深入阐述《行政事业单位内部控制规范（试行）》中需要进一步理解并加以明确的内容，结合工作实际就如何在行政事业单位内有序开展和落实内控工作做进一步探讨。

二、行政事业单位内部控制规范现状分析

（一）行政事业单位对内部控制现行规范的认识现状分析根据《2015年中国首份行政事业内控白皮书》有关内控规范与单位层面内部控制执行情况调查统计结果显示，在具有较强的典型性和代表性的受访对象中，仅有6%的受访者认为非常了解《内控规范》，12%的受访对象表示自己完全不了解《内控规范》的内容，超过80%的受访者对于《内控规范》处于不太了解、基本了解、比较了解的状态。在进一步的访谈中，绝大多数的受访对象表示已经掌握《内控规范》等相关政策文件，但对具体行政事业单位内部控制的流程、方法和体系建设等内容还缺乏相关认知。（如图1所示）笔者认为造成这一认识不足的原因主要是内部控制意识淡薄、领导重视度不够、缺乏系统的学习及宣传。

（二）行政事业单位对内部控制现行规范的落实情况从受访对象对《内控规范》的落实情况看，目前行政事业单位对《内控规范》的落实程度并不理想，大部分单位尚未将《内控规范》的要求落实到本单位的制度建设中，仅有10%的受访对象表示已经贯彻实施《内控规范》的要求，22%已采取措施落实，约有35%的受访对象表示持观望态度，正在为《内控规范》的全面落实进行相关准备工作，26%的受访对象对于2014年如何将《内控规范》落实到单位的内控建设中没有任何计划，甚至有7%的受访者不了解任何情况。（如图2所示）内部控制现行规范的落实是一个难点问题，由于内部控制是一个系统工程，除了领导重视、全员了解以外，需要一支专业的具有胜任能力的管理队伍负责具体的内部控制宣传、组织及实施等工作。

（三）各单位内部控制组织机构及人员队伍建设现状分析根据《2 0 1 5 年中国首份行政事业内控白皮书》有关内控规范与单位层面内部控制执行情况调查统计结果显示，在内部控制建设牵头部门或者职能部门的问题上，受访对象看法不一。高达42%的受访对象认为内部审计部门应该是内部控制的牵头部门或者职能部门，37%的受访对象认为应该由单位主要负责人负责组织协调内部控制工作。比例最小的是纪检监察部门和财务部门。赞同新设内部控制部门的占到13%。（如图3所示）

（四）行政事业单位机构规模现状分析各行政事业单位因职能不同有些单位规模较小，经济业务较简单，如旅游局、科技局等。有些单位规模较庞大，经济业务也较复杂，如住建系统，从经济业务层面上讲，涉及城市建设的方方面面；从机构规模上讲，除了本级主管部门外，下属还有较多􁗔􁄥􀈧􀚱􁣓􃻰􃠯􀈨􁭛􀥒􀎲􃼏􀀔􀀙􀀆􀀓􀀒􀀆􀀒􀀓􀀆 􀀗􀀆􀀓􀀔􀀆􄲊􁍤􀎲􃼏 􂄀􄒯􀎲􃼏 􀴦􁱘􀎲􃼏 􀌹􀹖􀎲􃼏 􁂸􀚔􀌹􀎲􃼏图1二级预算单位。因此，在内部控制建设中也形成了许多各自实际需要解决的问题。

三、进一步探讨内部控制规范相关内容

（一）“行政事业单位内部控制”是什么根据《内控规范》第一章第三条规定，行政事业单位内部控制是指“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。其中，制定制度即建立健全内部控制规划标准和程序；实施措施则是采取有针对性的行动；执行程序是一以贯之的执行内控制度和流程。所以，从这个定义上可以看出，行政事业单位内部控制是一种机制，是一种方法，是一项重要的制度安排。

（二）行政事业单位内部控制的主体、客体是什么内部控制的主体是广义上的行政事业单位及其所属部门。因此无论是一级预算单位还是基层预算单位、人民团体等均需在单位内部开展内部控制建设。其中有下属部门的行政事业单位还需针对下属单位的内控建设建立指导和监督等机制。但是，纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位不执行《内控规范》。行政事业单位的业务活动可分为经济活动和非经济活动。各行政事业单位要进行正常运转都离不开公共资金，都需要对其自身所掌握的公共资源进行配置和使用。经济活动就是各单位自身利用公共经济资源运转进行的一些业务，如政府采购业务和资金收支业务等。各行政事业单位既是公共资源的使用者，也是公共服务的提供者和社会事务的监管者，因而非经济活动主要是各行政事业单位提供公共服务或对社会事务监管等专业业务活动，如公安机关维护社会治安、交通安全和交通秩序等活动，教育机构的教学活动，医疗机构的医疗活动等。内部控制的客体仅限于单位的经济活动，主要包括预算、采购、收支、工程、资产与合同等经济活动。

（三）内部控制原则把握中应注意什么各单位在进行内部控制建设􁄥􀈧􀚱􁣓􃻰􃠯􀈨􂮰􃥩􁃊􁗱􀛡􀀔􀀖􀀆􀀓􀀓􀀆􀀘􀀆 􀀒􀀑􀀆􀀓􀀗􀀆􄲊􁍤􀎲􃼏 􂄀􄒯􀎲􃼏 􀴦􁱘􀎲􃼏 􀌹􀹖􀎲􃼏 􁂸􀚔􀌹􀎲􃼏图2􀚱􄘔􁣓􀝢􁐦􄃪􃕸􃘩􄘔􄬔􀚱􄘔􁃍􄃍􄘔􄬔􀢁􀑹􀍧􃺭􄉋􄉏􀏦􁫜􄃪􀚱􁣓􄘔􄬔􃏖􁷬􂯽􁄋􄘔􄬔􄉎􀟍􄘔􄬔􀚢􀐂0%10%20%30%40%50%42%37%13%4% 4%0%图3时应从实际情况入手，根据国家有关法律法规的规定及各单位“三定”规定，在符合全面性、重要性、制衡性原则的基础上，注意适应性原则的掌握。比如应考虑单位的性质、规模、经济业务复杂程度、风险水平及所处的内外部环境等因素，同时兼顾成本效益原则，使单位内部控制建设方案具有较强的可行性和可操作性，以取得理想的控制效果。

（四）有效的内部控制建设在各行政事业单位中可以起到怎样的作用首先，有效的内部控制建设能通过梳理和运用各种控制方法规范单位经费管理，提升财政资金的使用效率，确保财政资金用在该用的地方。其次，能通过预算控制提高预算编制的规范性、科学性和准确性，同时帮助单位建立预算执行全过程动态监控机制，健全预算绩效管理体系，使《党政机关厉行节约反对浪费条例》落到实处。当流程与制度相融合，管理与流程相融合，同时将制衡机制嵌入单位内部管理制度之中，就能促使单位负责人及所有工作人员自觉依照法定权限及工作流程等来履行职责，有效防止贪污、挪用等现象的发生，切实维护公共利益。李克强总理指出，要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制，因而综上所述，有效的内部控制建设能起到制度笼子的作用。

四、单位内部控制现状问题的对策分析

根据《内控规范》的相关规定，单位层面内部控制的有效开展是落实和有序进行内部控制工作的前提。现结合工作实际，对单位内部控制建设基础性工作及组织层面、人员技术层面和制度层面等进行探讨与综合分析。

（一）建立科学合理的内部控制组织机构，为内控工作提供组织和人力资源保障现阶段大多数单位已按“三定”的相关规定形成“职责明确、分工合理、机构精简、权责一致”的较为完善的组织机构。笔者现重点针对与内部控制相关的组织机构的建构以及现有组织机构中可能存在的风险及应对措施进行探讨。1．与内部控制相关的组织机构的建构行政事业单位内部控制体系建设实施前，应建构适合单位开展内部控制工作的部门或项目工作组。建构的关键是要与单位实际情况相符，比如规模较大、经济业务较复杂的单位需要单独设置内部控制职能部门，并确定部门人数，在人员组成上要充分考虑人员的专业水平、胜任能力及道德品质，有必要的情况下可考虑引入内控、信息系统、法律专家，以充实部门专业力量。对于规模较小、经济业务相对简单或单位单独设置内控部门有现实困难的单位，可成立专门的内部控制项目工作组，工作组可由领导小组、工作小组及业务模块小组组成。同时还应在各业务部门指派专门人员与工作小组对接，负责协调本部门的内部控制工作，必要时组织专家论证，为单位内部控制建设提供技术支持。无论建构何种内控组织机构，核心是要明确内控组织机构的职责分工，将内部控制工作落实到具体责任人，为单位内部控制建设和运行提供组织保障。2．现有组织机构中可能存在的风险及应对措施通过推行岗位说明书或梳理岗位说明书等方式，排查各单位内设机构职责是否分工明确、权责是否一致、是否出现权责过于集中的情况；在关键岗位上有无职能交叉、缺失情况等；是否形成了各司其职、各负其责、相互制衡、相互协调的工作机制；是否具有相应监督机制等各种可能存在的风险。应对措施：推进或梳理、完善岗位说明书。根据前期廉政建设的相关要求，有些单位已针对岗位职责推行了岗位说明书，比如：某规划窗口工作人员的岗位说明书内容包括岗位名称、工作人员、职位、工作职责及廉政风险点、情景案例分析等，同时针对一个岗位填写一份说明书，也未写明有哪些具有同样职责的岗位工作人员。由于该岗位说明书是主要是针对廉政建设而设计的，内容较为简单，因此从内部控制的角度讲，需要进一步完善。比如以部门为单位，组织编写岗位说明书，添加岗位人数和管理权限、业务流程、工作协作关系等内控要素。通过排查，发现风险，以采取相应改进措施。

（二）制定内部控制建设方案，为内控工作的开展提供指引各单位应制定内部控制建设方案以指导内控工作的开展。方案中应包含主要目标、总体思路、业务范围、人员组成、阶段任务等内容，以指导单位内部控制工作的具体实施。

（三）组织宣传与培训，为单位内部控制工作营造良好氛围通过不同方式分阶段组织单位内部控制规范培训，使全体工作人员了解内部控制的主要思想和内容，使相关工作人员深入领会内部控制工作的要点和流程，真正实现全员参与。

（四）开展内部控制现状调研和评估工作，使内部控制建设更具可行性和可操作性由内部控制组织机构对单位自身与内部控制相关的各类信息进行收集和评估。比如收集如前所述的四类与内部控制相关的现状信息、单位各类经济业务现状信息等，同时对收集的信息对照事先确定的各项目标，可采取内控小组及相关工作人员联合讨论等形式就重要信息进行确认和评估。对该项现状调研和评估工作，可采取多样化的形式开展：1．通过查阅纸质文件及政务公开文件，初步了解单位的组织结构、部门职责、岗位设置及说明书、业务办事指南、流程、制度建设、人员管理等基本信息，对单位的经济业务现状有基本的认识。2．通过调查问卷的形式，了解单位负责人及各相关业务工作人员对《内控规范》的了解程度及各种程度的人员组成情况，为后续组织宣传与培训等工作做好做准备。3．通过业务访谈的形式细致了解各经济业务活动的环节，授权情况及各环节存在的现实问题或风险等。4．通过数据分析对单位的会计报表、预算指标、资产管理情况、资金收支存放等情况进行摸底，同时结合各类行政事业单位贪污舞弊等经济案件分析，找出可能存在的问题及风险等。5．通过流程分析找出目前单位各项经济活动中存在的盲点、繁缛之处或有待提效之处。

（五）有效开展单位内部控制，完善单位议事决策机制虽然各行政事业单位的职能不同，但需要议事的类型大致有三种：单位内部开展的各种经济活动、处理各种日常业务的事项、单位向社会提供的各种公共服务事项。因此，对于行政事业单位而言，建立科学有效的议事决策机制，是行政事业单位开展经济活动、履行单位职能的重要保障。各单位应在梳理现有议事决策管理机制的基础上，从内部控制的角度，重点关注单位经济活动的议事决策机制，确保单位经济活动的决策与执行与监督相互分离，保证决策的公正性和公平性。同时，应结合单位现有重大事项的相关管理规定，明确重大经济活动的认定标准，规定重大经济活动决策议事程序，一经确定，不得随意变更，以保证决策的权威性和有效执行。综上所述，完善的内部控制组织机构、专业的人才配备、全员参与的工作氛围、科学合理的议事决策管理机制等可以从一定程度上解决单位内部控制建设落实难的问题。同时，在单位层面内部控制设计时还应考虑财务工作是否规范有序，与财务相关的管理制度、预警机制等是否均已有效建立，部门之间、人员之间的信息沟通是否畅通，是否需要建立专门的内部控制信息系统或是依托其他现有信息系统进行整合等问题。五、结论行政事业单位内部控制工作是一项长期的系统的工作，因此，对于行政事业单位内部控制的建设和运行需要不断地研究与完善，不仅要从单位层面进行探讨与分析，更需要从业务层面着手，使内部控制形成一纵一横两张网，相互独立又紧密联系，最终形成单位的一项制度化、手册化、标准化的工作，真正实现将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种廉政风险防范的落地机制。