王扬

引言:

2013年10月26日，世界审计组织第二十一届大会在北京落幕，大会通过了《北京宣言—最高审计机关促进良治》，明确促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。目前在全球范围内，各个国家已经确立了国家审计在维护民主法治、提高政府效能、预防打击腐败、保障国家安全、促进改善民生、推动透明问责等重大作用。无独有偶，国务院总理李克强在2013年6月17日，视察审计署时也为我国审计工作明确了进一步的发展方向。即确保公共资金节约、合理、有效使用，推进宏观调控政策落实和制度完善，为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。然而，现阶段我们的公共资金审计报告中揭露的问题基本停留在合法合规浅层面，审计决定事项还只限于被审计对象可以改正的范围，审计意见和建议，审计整改收效甚微。公共资金绩效审计作用的发挥还十分有限。客观分析，上述结果一方面与我国现阶段的制度环境、权力配置等密切相关，另一方面也是我们审计实践工作中适应性创新不足的集中体现。纵观人类知识的演化过程，大部分是不能归于突发性的重大创新，而应归于适应性变革，即试错，这是对需求和不断变化的条件，做出适应性反应的调整和改良而表现出来的创造性。这种适应性调整在我们公共资金绩效审计领域尤其可贵。

一、公共资金审计(审计调查)现状

公共资金通常是指通过税、费、债等渠道筹集的资金，包括财政专项资金和其他社会资金。其中财政专项资金是指上级人民政府拨付本行政区域或本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。就其实质财政专项资金是为政府公共管理服务提供的资金保障，即提高公共管理服务质量和水平才是最终的目标。然而，现阶段从审计署披露的与专项资金审计或审计调查及绩效审计的公告结果来看，还仅及于揭示出公共资金在筹集、管理和使用中问题，特别是针对同一类别的财政资金的不同年度、不同地区的审计发现基本相同(见下表1)。审计实践中，部分地方审计机关对公共资金绩效进行了较为深入的探索，如对公共资金相关的组织绩效、相关控制环节进行了探索性分析，但整体仍处于试探阶段，缺乏系统性的目标、方案和标准体系作为支撑。这些情况直接影响了审计在国家治理中作用的发挥，降低了审计的权威性和严肃性。

从表1来看，无论是专项资金审计调查或审计报告，还停留在浅层的合法合规层面和具体项目实施情况，缺乏对专项资金运行过程中权力配置、组织或机构运行的系统全面评价。上述两大时间段的与水资源保护相关的专项资金审计或审计调查的结果，均突出地指明了专项资金，在水资源费、排污费、垃圾处理费等征、缴的突出问题。这类问题其实质是政府具体职能部门选择性执法的结果。这种普遍的选择性问题是对公平性的严重侵害。在公共品的供给中，极易产生隐性再分配问题，从而导致不受监督的代理人机会主义，这种可能性使公共品供给永远无法摆脱长期危险。

其次，从两个时期的对比来看，审计监督的结果并没有为后期改进带来成效，各省市政府的问题依然存在，没有得到有效的纠正。这反映出审计作用的还十分有限。缺乏对审计整改责任主体的有效制约和限制，监督也只能流于形式。专项资金是从限定用途方面而定义的，其在筹集、分配和使用方面实际由诸多部门或机构行使权力，这种权力的行使是往往与多个特定部门职责紧密联系的。而部门之间的信息不对称和边界职能的模糊划分，直接导致了权力行使中条块分割，使事业执行出现盲区。

另外，从仅有的绩效审计调查报告结果来看，除专项资金使用不规范外，也仅是指出部分措施不完善、部分工作未得到有效落实的问题。



二、公共资金审计问题的根源分析

(1)审计对象或内容特征—政府行为

我国的财政专项资金，主要包括社会管理类，即用于党务、政务、社会事务等社会管理机构的专项支出以及公共事业发展类、社会保障类、经济建设类和政策类的专项补助支出。在公共资金的实践中是通过不同层级、不同部门的政府行政部门，在确定具体的项目目标后，拨付专门的资金，同时责成有关部门利用这些资金完成项目，最终达到预定目标并解决所面临的社会问题这样的程序来实施与保障的。这就使公共资金审计对象的实质为政府行为或服务(过程)。根据公共选择理论代表者布坎南对政府的分析认为，政府行为主要存在以下几方面的问题，包括政府政策的低效率，即指所执行的政策不能确保资源的最佳配置，政府行为存在着很大的自由度;政府工作机构的低效率，表现为缺少竞争和成本意识;政府的自我膨胀以及政府的寻租活动。所谓的政府寻租指的是政府以行政权力为主要手段寻求其利益最大化实现机会的行为或过程。在我国这两大类专项资金的拨付、使用和管理环节，本身就存在着大量的寻租行为。它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包。因此，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生了大量的社会成本。

另一方面，与政府行为相对应的产出结果难以客观评价。政府产出的多元性、滞后性、不可观察性，外部性等，无疑使公共资金审计对象复杂性。被审计对象拥有信息优势，可以选择隐藏信息，也可以选择隐藏行为。对于外部监督者缺乏全面信息的情况下，将难以监督到位。

(2)审计客体特征(组织或机构)—委托人和代理人双重机会主义行为

根据公共受托责任理论，在我国行政体系内也存在着多层次的委托代理关系。特别是公共委托中，这种代理关系将变得更加复杂。不仅有被少数代表操纵的问题，而且，不同层级间的委托关系中，代理人和委托人存在着双重身份，即某一层级的代理人同时也是其下级的委托人。政府及其横向的专业职能部门与政府间也存在着代理关系。因此，在条块分割的行政管理现状下，不同层级和不同职能的行政部门间，在信息不对称的诱惑下，使公共管理变成行政部门相机决策的选择结果。特别是在缺乏有效的监督下，在专业的职能部门间，因专业性将产生更加严重的信息不对称性，从而使相机决策更加泛滥成灾。

另外，尤其不能忽视的是委托人机会主义行为。即委托人隐藏在背后。其实代理人之所以能相机决策，深层次来看是与委托人的放任不管是密切相关的。这种放任将直接导致监督主体进行理性选择。

(3)审计主体特征—选择理性

审计监督主体作为一级行政部门，当委托人机会主义隐藏在后，而单纯地期望通过监督人来实现对代理人的监督，将缺乏可行性。公共行政管理学者沃尔克提出的政府改革动力纵向影响模型认为，上级明确要求并建立相应机制来推进某项改革或创新，最为重要。委托人的机会主义行为将使监督主体丧失工作积极性和动力源泉。长此以往，作为理性经济人，也会选择监督、选择执法。如审计监督主体可以将应该发现的问题不发现;将发现的问题选择性报告;将容易的改正的决定形成决定;审计意见和建议流于形式、泛化。

三、公共资金绩效审计目标框架构建

综上所述，在当前制度环境下，为了有效发挥审计在国家治理中的作用，更好地体现公共资金绩效。首先需要合理构建公共资金绩效审计目标框架。

绩效从语言学来看，表示成绩和成效，同时兼具有执行、履行，结果和影响的含义。从管理学来看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而在不同层次上有效输出的结果;绩效通常与生产力、质量、效果和权责等概念密切相关。审计目标选择是环境制约、社会期望及审计主体专业胜任能力的权衡结果。因此，在公共资金绩效审计目标构建中需要构建一套科学的、具有内在逻辑关系的，逐步实施的，包括过程和结果的系统化绩效审计目标体系，将权力主体、权力执行主体及相关组织和规则、具体实施项目主体及由此而形成的三位一体系统性目标框架体系，并分阶段实施。 现实社会，公众对与公共资金相关的寻租和腐败情况最为关心，而审计机关也具备这方面胜任的能力，唯一缺少的就是与此目标相支持的明确顶层设计。由此，当务之急在公共资金绩效审计目标中，将与权力主体行使权力的情况目标作为最基本和核心的审计目标，即权力主体的公平性目标。

(一)权力主体的公平性目标构建

公平与正义是任何一个民主政府都要努力追求的一个基本目标。如果一个政府不能很好地实现社会公平，社会大多数人不能从经济发展和社会进步中受益，它的合法性就要受到质疑。“效率是公平的基础，公平是效率的保证”，两者相辅相成，互为前提的(陈庆云，1996)。而对一个社会的长远发展来说，公平是更为根本的。公共资金与公共事业、公共政策的供给密切相关，而公共管理的核心基本原则即是公平性，即重点评价与公共资金相对应的公共事业、公共政策供给中权力配置与使用中的不公平性。这里包括不同层次委托代理关系中，权力主体和权力执行人的机会主义行为。且机会主义行为不仅仅是合法合规的表象，更包括权力主体设租、寻租的行为;权力主体选择性行为;权力主体及执行主体的有效制度供给行为等。

(二)与公共资金使用相关的事业(或项目)效率性目标构建

公共资金特别是专项财政资金是明确用途的资金，而这种用途通常来说是投入到一类项目的建设或与项目使用相关。因此，公共资金对应的项目就是切实反映资金使用情况的重点对象。即实践中通常所说的透过资金看项目。项目目标是一系列资源投入、组织管理及产出的综合表现，产出的结果在衡量时，是无法全面测度到的，如果仅以一些替代指标来测度，并据此决策将恐难客观。特别是涉及到复杂的系统化问题，这种衡量将尤其困难。动态效率的判断是复杂系统适应响应或发展新知识的一种固有特性。特别是动态相对效率，是衡量一定期间内财政专项资金所投入到具体项目的相对客观标准。这一多投入多产出相对动态效率，可以从总体层面和具体项目层面，评价出公共资金的绩效。

以上两个层面的绩效目标，是构成当前时期下我国公共资金绩效审计目标框架的核心和重点。通过长期持续的适应性创新和积累，我们将在实践中探索出基于特定资源、特定项目、特定机构的绩效标准和方法体系，发挥审计在国家权力制约、权力运行及资源和项目方面的治理作用。

(三)公共资金效果性目标构建

公共资金的效果性，由于公共事业是多项投入的综合结果，而不能简单归为资金的结果，所以实践中难以区分单独资金的效果，加之评价主体不同，评价内容的外部多样性，效果性的衡量目标在实践中将难以操作(如见下表2}'，可以作为辅助目标。在实践中，基于公共资金投入的最终目标是为公共事业服务，所以可根据具体事业的特征，构建基于物或技术方面的事业信息特征，并以这些标志性特征在不同期间的变动结果作为公共资金的综合效果性目标。不过这方面效果的目标需要根据长期观察和积累获取，不断积累特定公共产品的外部性效果表现和特征，从而为治理和达到远期目标起到可靠的支持。



四、结论

总之，服务于当前深化行政体制改革的需求，审计作用的发挥是持续改进的过程。特别公共资金绩效审计更需要适应性创新。在审计主体、客体及审计对象特征和审计环境的多重因素作用下，构建科学合理的、过程与结果相融合的公平性(包括权力主体设租、寻租的行为;权力主体选择性行为;权力主体及执行主体的有效制度供给行为)和效率性(一系列多资源投入、组织管理及多产出的相对动态效率旧标是核心和重点，是理性选择。效果性目标暂时作为辅助目标，长期积累后，与公共资金相对应事业效果整体考量。并在此目标框架指导下逐步有序推进绩效审计的实施工作，这是在实践中开展适应性创新，实现国家“良治”目标的有效路径。