龙广领

　　政府投资引导基金是政府以财政性资金出资发起设立或参股设立，用于支持产业发展的各类股权投资基金，是实现“拨改投”、加快转变财政支持产业发展方式、充分发挥财政资金引导和放大效应的主要载体。本文试就政府投资引导基金的一些基本概念以及如何运作政府投资引导基金谈谈自己的粗浅认识，以期抛砖引玉。
　　一、为什么要做政府投资引导基金
　　（一）我国融资市场现状
　　1.多层次资本市场不够健全。以银行贷款为主的间接融资，占80%左右，以股权投资为主的直接融资，仅占20%左右；欧美资本市场发达国家各占50%左右；因此，我国股权投资有很大发展空间。当前，我国多层次资本市场正在加速建设中，场内新三板刚起步，交易不活跃，场外的地方性股权交易中心还没有建立完善。
　　2.中小企业融资难融资贵。银行业竞争不充分，银行总量少，特别是专门服务中小企业的中小银行和民营银行较少；国内银行业主要依靠存贷差政策生存和发展，导致嫌贫爱富，天生喜欢“傍大款”。中小企业融资难融资贵问题，我国占比约66%，而欧盟仅占约13%。
　　3.企业杠杆率较高。2015年底，我国债务总额168.48万亿，全社会杠杆率249%，政府部门债务率在40%左右，居民部门债务率在40%左右，金融部门债务率约为21%，非金融部门债务率高达131%。因此，可适当增加政府、居民杠杆，坚决去企业杠杆，避免发生系统性金融风险。
　　债权融资与股权融资相比较，就融资方式来看，前者是信用融资，后者是股权融资；就所有者权益影响来看，前者是杠杆融资，后者是对价融资；就融资成本来看，前者低，后者高；就取得方式的难易程度来看，债权易，股权难。两种方式本身没有优劣之分，做这样的比较，主要是为不同的经济形势下面对不同的需求对象时抉择作参考。债权融资在经济上行期间对企业比较有利，能够快速增加所有者权益，在下行期间，下滑也比较快，有助涨杀跌的作用；股权融资在经济上行、下行期间都能满足企业融资需求，下行期间更能帮助企业融资。同时，股权融资也非常有利于促进创新创业发展，是比较有效的提供资金的渠道。
　　（二）传统方式存在的问题
　　1.政策方式单一，难以有效放大。财政资金主要采用项目补助方式，政府职能机构直接参与项目选择，通过逐级申报审批给予支持，金融资本和社会资本与政府资金的协调联动不够，市场机制的作用没有得到有效发挥，财政资金的杠杆效应没有得到充分体现。
　　2.资金使用分散，政策导向不足。部门之间、行业之间乃至细分领域之间，普遍存在管理固化格局，项目安排“小、散、乱”现象比较突出，集中整合难度大，对重点产业、重点行业、重点企业的支持力度不够，政府支持产业发展的政策导向不够凸显。
　　3.管理手段落后，整体绩效不高。从审批管理看，存在着资金审批与使用脱节，上级“重审批、轻监管”、下级“重申报、轻使用”等现象比较普遍，管理的激励约束机制不够有力，资金使用绩效亟待提高。
　　（三）政府投资引导基金作用
　　股权投资基金以价值为基础，以产权为纽带，通过市场价值发现功能和价格传导机制，能有效配置资源。政府投资引导基金有利于实现政府有形的手与市场无形的手有机融合。一是引导产业发展。根据国家或地区产业发展规划或产业政策需要，设立投资基金引导产业发展。如国家集成电路产业投资基金、国家新兴产业创业投资引导基金等。二是放大资金倍数。传统的财政资金项目补贴方式撬动效应有限，投资基金能够有效的实现对金融资本、产业资本、民间资本的引导，放大财政资金倍数，聚合多种资本共同促进实体经济发展。三是提高资金使用绩效。项目补助存在无效投入的问题，多头申报、重复补贴的情况时有发生，对项目企业来说苍蝇、蚊子都是肉，只要申请得到都愿意要，导致需要资金的拿不到补助，不需要的拿到很多。投资基金则是有需要才投入，而且基金与企业双方要达成合意才进行投资，财政资金更能有效的花在刀刃上。四是缓解企业融资难题。为企业提供了一个新的融资渠道，对企业来说多了一个选择。五是培育资本市场，通过政府投资引导基金的发展和带动，发展股权投资基金市场。六是鼓励创新创业，为有想法、想干事的人提供资金支持。
　　二、什么是政府投资引导基金
　　（一）股权投资基金
　　股权投资基金是指集中投资者的资金，委托专业管理机构进行管理，专门从事股权投资活动，实行利益共享、风险共担的集合投资制度。
　　世界上最早的股权投资基金是1868年英国设立的“外国和殖民地政府信托”。此后，股权投资基金在美国得到大发展，特别是硅谷地区盛行风险投资。涌现了许多著名的风险投资人物，如被誉为“风险投资之父”的阿瑟·洛克，他的投资成就了硅谷三家著名的公司：仙童、英特尔、苹果；如红杉资本创始人瓦伦丁，投资成就了谷歌、思科、甲骨文等著名科技企业。美国今天强大的科技创新能力，与发达的风险投资关系密不可分。上世纪80年代，著名经济学家成思危将风险投资的概念引入中国，他也被称为“中国风险投资之父”。
　　1.股权投资基金与证券投资基金的区别。从投资标的来区分，前者主要投资于未上市但具有潜质的公司，后者主要投资证券资产，如股票、债券等。从募资方式来区分，前者主要是非公开发行募资，后者主要是公开发行募资。从投资期限来区分，前者投资期较长，后者投资期较短。从投资风险来区分，前者风险较大，后者风险较小。
　　2.股权投资基金的类型。按投资阶段可分为天使投资基金、创业投资基金和私募股权基金。其中，天使投资基金专门投资于企业种子期、初创期。如：红杉资本中国基金、华兴资本。创业投资基金也叫风险投资基金，主要投资于企业创业期和成长期。如：IDG资本、鼎辉创业投资、成都高投创投。私募股权基金向特定对象募集，主要投资于企业成熟期。如凯雷投资、鼎辉投资。需要说明的是，这种划分法主要是依据企业成长阶段来的，在实际操作中并没有严格区分投资阶段，特别是创业投资和私募股权基金。
　　按照不同组织形式，股权投资基金可划分为合伙制、公司制和契约制。其中，合伙制是按《合伙企业法》组建的投资基金，公司制是按《公司法》组建的投资基金，契约制是通过签订基金契约组建的投资基金。
　　按出资结构，股权投资基金可划分为分层基金和平行基金。其中，分层基金是按优先、劣后结构组建的投资基金，其本金与收益按优劣先后顺序分配，以满足不同出资人的需求。平行基金是指所有出资处于同一层级，不分优先劣后的投资基金，其本金与收益分配不区分先后顺序，按份额分配。
　　3.股权投资基金运作程序。首先募集资金，即通过非公开方式向社会募集资金，设立基金。然后投资项目，通过寻找目标项目、开展尽职调查、制定投资方案、进行投资决策等一系列程序，实现基金对项目的投资。接着管理项目，利用基金的资源和优势，指导和帮助被投资企业改善经营管理、引入其他投资者、产品市场推广等，促进企业发展。最后退出项目，退出时主要是通过社会股东回购、股权转让（上市或非上市）或协议约定的其他方式退出。
　　（二）政府投资引导基金
　　政府投资引导基金是指为实现政府政策目标，由政府出资，吸引社会资本参与，发起设立或参股设立的股权投资基金。
　　国内最早设立的政府投资引导基金是2001年设立的中关村创业投资引导基金。据清科集团数据，2015年，国内共成立了780支政府投资引导基金，基金规模2.18万亿。其中，2015年新设立政府投资引导基金297支，基金规模1.5万亿，分别是2013年引导基金数量的和基金规模的2.83倍和5.24倍。
　　三、怎么运作政府投资引导基金
　　在规范和指导股权投资基金方面，国家相关部委曾先后出台过一些文件，如2006年国家发改委等十部门第39号令颁布的《创业投资企业管理暂行办法》、2008年国务院办公厅转发发改委等部门《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》等。2014年，按照中央编办要求，投资基金的管理职责由国家发改委移交给证监会。但是，对于政府投资引导基金如何管理，国家没有现成的制度办法。直到2015年12月底，财政部才在总结各地实践经验的基础上，出台了《政府投资基金管理暂行办法》和《财政出资注资政府投资基金指导意见》。
　　2015年9月30日，四川省人民政府印发了《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》，截至目前，省级财政发起设立或参股设立政府投资引导基金共有15支，财政出资额超过50亿元，基金规模超过350亿元。主要情况如下：
　　1.基本原则。一是坚持鲜明的政策导向，在投资领域、投资方向、投资重点等方面要体现政府政策意图、发展目标。二是实行市场化运作，基金委托专业管理机构负责投资运营，政府部门不直接参与基金日常管理。三是严格防控风险，财政出资实行受托管理，建立风险防火墙，以财政出资为限承担有限责任，不参与任何承担无限连带责任的基金。
　　2.具体组建程序。首先设立动议，即根据上级要求设立或根据地区、行业发展需要申请设立。然后制定方案，方案内容主要包括政策意图、基金总规模、财政出资额度、投资方向、受托管理机构、风险管控等方面。再经政府审批，即按有关规定程序报政府审查批准。接着募集资金，即向社会出资人募集资金，签署出资协议。最后注册登记，在工商行政管理部门申请登记注册。
　　3.具体组建方式。一种是委托受托管理机构募资组建。这种方式的优点是政府主导意图明显、组建时间快，缺点是市场化募资能力不足、竞争性不够。另一种是委托基金管理机构募资组建。它的优点是市场化募资能力强，通过竞争选择基金管理机构，缺点是政府必须充分授权，控制力相对较弱。基金管理架构。合伙人会议（股东会）决定基金游戏规则。主要是选择基金管理机构、托管银行、投资决策授权、收益分配、管理费用等。受托管理机构负责财政出资管理。代表政府行使出资人职权和履行义务。基金管理机构负责投资基金管理。主要是寻找项目、尽职调查、制定投资方案、投后管理、项目退出。投资决策委员会负责项目投资决策。主要负责投资决策。决策可分为单一型决策和混合型决策，前者完全由基金管理公司的人组成，市场化程度较高；后者由基金管理公司、出资人、专家共同组成，出资人监督较有力。资金托管机构负责基金资产管理。主要负责保管基金资产、执行基金管理机构的划款及清算指令、监督基金管理机构的投资运作等。
　　4.基金管理费用。国际通行比例为2%~3%，可全额计收或分段计收。分段计收时，投资期每年按照基金募资总额的2%收取，回收期每年按照实际管理资金总额的2%收取，延长期每年按照实际管理资金总额的1%收取。省财政出资应负担的年度管理费原则上不超过省财政实际到位资金的2%（天使投资基金不超过2.5%）。在确定具体的基金管理费时，笔者认为，有两个因素比较重要，一是基金规模，二是基金存续期，基金管理费率与它们应当是反向关系。
　　5.业绩激励。行业惯例出资人与管理人按照基金净收益的8∶2进行分配。实际上，一般情况下实施业绩激励是有前提的，出资人与基金管理人应有一个门槛收益的约定，超出门槛收益的部分才实施激励。基于四川股权投资市场发展现状，为吸引社会资本积极参与，政府还可将财政出资净收益的一部分让渡给社会出资人，从实践来看，这种方式对社会出资人具有很大的吸引力。
　　在基金设立时，有几个重点注意事项：一是基金设立要与项目储备同时进行，以加快项目投资；二是收益分配时要坚持风险与报酬对等、权利和责任对等的原则，如优先级偏好风险低，但要求收益率高，甚至还要求一票否决权，显然就不对等；三是注重风险防控，应当建立防火墙，坚持分散投资，基金不能孤注一掷，要分散投资，分散风险；四是正确处理利益冲突，建立回避制度，避免基金被操控，在投资与基金出资人相关联的项目时，要回避，防止大部分的社会出资人或基金管理机构是利益关联方，合伙操控基金，损害财政出资人的利益。
　　　　　　　　　　　（作者单位：四川省财政厅经济建设处）