内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。它在形式上表现为一系列的制度、流程和规范，是学校管理的重要组成部分。实施内部控制，有利于提高会计信息的真实性和可靠性，有利于保护国有资产的安全、完整，能够有效地保障学校经济业务健康、顺利进行，有效地防控舞弊和腐败。随着财政教育投入的大幅度增长，教育经费的安全使用日显重要，建立和完善学校内部控制规范势在必行。

一、中小学经济管理特点和内部控制的意义

中小学校是公益性的社会组织，也是国家的企事业单位，它的主要任务是进行教育教学工作，培养社会好公民。经济业务在中小学校管理中属于辅助业务，经济业务的开展主要保障教育教学业务的顺利进行。单位性质和财政全额拨款的经费来源，使中小学校的经济业务一直处于落后状态，包括人员配备、制度落实、领导关注度等方面。随着教育经费投入的不断增加，学校和市场的联动不断加强，学校的经济管理逐渐受到社会各层面的关注。但是，专业人才的缺乏、现行制度的不完善，让学校的经济管理一时间无法强大起来。在学校内部治理结构方面，各国中小学内部控制结构存在较大的差异性，但也具有许多相似点。英国的中小学校实行董事会领导下的校长负责制。中小学校长是学校最高行政长官，是学校管理工作的具体执行者。校长由校董事会选举，地方教育局任命。董事会由与学校利益相关的郡议会议员、工商界、教育界、宗教界以及学校师生代表联合组成。董事会下设高级管理委员会，由校长、副校长、高级教师、教育活动协调人组成。德国中小学的学校会议是学校管理的决策机构，由教师和家长代表组成。中小学校长是学校名义上的领导者，实际上职权非常有限。学校有关课程、教学、教师人事等事务的管理主要由地方教育当局负责，后勤、总务等方面有关事务的管理主要由政府一般行政部负责。学校内部管理的功能主要是组织实施学校教育教学活动，维持学校各项工作的正常秩序。法国实施校长负责制，学校理事会是参与学校管理的学校内部组织。理事会成员由校长、行政和服务部门代表、教育教学人员代表、学生代表、家长代表和地方人士组成，校长是理事会主席。学校还设置家长委员会、学生委员会、教师委员会等组织共同参与管理。通过分析上述国家中小学内部治理结构，值得借鉴的经验可归纳为3点：（1）决策机构在学校管理体系中的存在是可行的；（2）校长的产生比较严格，地位非常重要；（3）中小学在治理学校时都非常重视家长等社会力量的参与。创建中小学内部控制规范体系的探讨／下城区会计核算中心教育分中心　姜建芳控制监督 杭州财会 2016年第5期 21浙江省财政教育支出从2006年的269.04亿增长至2012年的877.86亿，年均增长21.79%，高于同期公共财政支出年均18.92%的增幅。2012年，877.86亿元，占公共财政支出的21.09%，已成为了目前公共财政的“最大项”，比例也为全国最高。2013年，全省安排公共财政教育支出938.30亿元，比上年增长8.5%。随着财政教育投入的大幅度增长，管好、用好教育经费的任务更加突出。为了加强教育经费监管，完善教育行政事业单位内部治理结构，建立现代学校制度，学校内部控制需求呼之欲出。内部控制可以严格控制各项经济业务有序、真实地开展，监督收入、支出的合法性，有利于提高会计信息的真实性和可靠性，有利于保护国有资产的安全、完整，有效防控舞弊和腐败，保障学校经济业务健康、顺利进行。

二、中小学内部控制的现状分析

1．内部控制理念缺乏，内部控制意识淡薄从校长的任命和成长可以看出，中小学校主要负责人基本由优秀教师转岗，关注重点全部落脚于教育教学业务，对于经济业务的开展没有什么概念，更谈不上重视。而对内部控制的认识是从《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台才建立起来的，处于琢磨阶段。本次课题调研共收集了52份内控排查资料，100%的资料出自财务之手，相当部分的学校未进行全面的对照和排查，大部分的学校存在不相容岗位兼任现象。一些规模比较小的学校，特别是小学和幼儿园，矛盾非常突出，学校的经济业务基本由会计、出纳包揽。集团化运作的学校稍有改观，总务处人员配备相对充实，资产管理、食堂管理、采购管理等重点岗位由专人负责，但仍存在部分不相容岗位兼任现象。校园整体对于内部控制的认识还处于萌芽阶段，意识相当淡薄，经济业务存在较大风险。

2．财务人员专业素质不强，管理会计观念淡薄中小学财务人员队伍规范化运作的时间不长，虽然《会计法》中明确规定，会计人员需持证上岗，但会计在学校编制核定中并没有占一席之位，学校有的是专任教师编制，没有会计编制。多年的经费运作模式造就了学校领导对经济业务的陌生和轻视，会计人员、资产管理、后勤管理人员等参与经济业务的人员多半由无法胜任教学岗位的教师兼任。现有从业人员不但缺乏专业知识，也缺乏从业能力，他们的工作重点停留在完成账务处理上，基本不涉及财务分析、经费筹划、数据管理、合同管理等管理性的工作。往来款的清算、年度计划的制订、专项经费的实施和管理、总体资产的管理和规划等工作均需要集体布置后才进行，实际的工作深度不够，主动性很弱。学校领导得不到准确的财务数据做规划引导，直接导致预算的精准度不强，某些程度上制约着学校规划的实施。

3．内部控制制度不够完善，制度执行力不够强大依法治校的要求下，学校有自成体系的管理制度，有部分学校在食堂管理等业务中引进家长代表的参与，获得社会、家长的一致好评，值得推广。但是从内部控制的角度看，部分制度缺失的情况仍旧存在。从调研排查资料看，96%的学校没有合同管理细则，50%的学校将风险评估和监督管理、基本建设项目管理的规范等单项业务规范纳入学校工作制度时比较简化，虽然操作性强，但存在漏洞。另有预算编制、固定资产管理等制度存在不够完整的现象。调研排查中还发现，有相当比例的学校制度执行力不够，执行者经常用“制度是死的，人是活的”自勉，使制度的效应得不到发挥，内部管控流于形式。

4．预算编制缺少完整性和精准性，预算执行存在随意性首先，学校领导的预算理念还不够强。2003年基层预算开始普及，通过十多年的实施和磨合，学校领导层预算的概念逐步在建立，从原来的“造”预算到现在的“编制”预算。跟从前比，学校预算编制的科学性和精准度有了较大的提高，但实际执行中仍存在项目资金使用缓慢、项目调整较大等现象。校园还存在大量的“突发事件”安全问题，是控制监督安全问题随时都在发生，还是安全问题随时都被发现，学校决策层明显存在对待预算不够严谨的问题。其次，预算编制者缺少专业能力。学校预算编制者基本由财务和总务担当，对学校家底和规划没有很好地统筹考虑，加上行政事业单位的预算通常时间短、任务紧，学校预算专项经费申报精准度不高。

5．风险评估和监督岗位缺失，管理控制机制薄弱风险评估是内部控制的起点，它主要有两种形式：自评估和外评估。学校比较熟悉的评估方式是审计，即外评估的形式。而内评估在学校管理中属于陌生名词，校内没有专门的风险评估岗位，也没有风险评估意识。在此次调研和排查中，1 0 0%的学校没有风险评估和监督管理规则，1 0 0%的学校没有独立配备风险评估和监督岗位。没有评估和监督，学校财务和总务自己预算自己执行， 自己购买自己保管，自己签约自己付款，既做运动员又做裁判员，学校的内部控制管理机制得不到有效运行，经济业务风险巨大。

三、建立中小学内部控制体系的思考笔者认为，中小学内部控制需要按学校特点，制定针对而实用的制度，就目前阶段，应该是“ 以经费管控为核心， 集体决策， 制度保障” 的内部控制体系。

（一）科学架构内部控制组织结构中小学校是一个社会性公益组织，服务对象是接受义务教育的学龄少年，服务对象的特殊性决定了学校整体的社会关注度。学校经费主要来源于财政拨款，通俗地说，学校消耗着广大纳税人的贡献，经费来源形式也决定了学校经济业务开展的社会关注度。从中小学校的特点出发，借鉴各国学校内部治理的方式，学校内部控制管理的组织架构除了重点岗位的需求外，还需要关注到家长、社会的层面（具体架构见图1）。部分学校已经在开展家长进课堂、家长进厨房、社区进校园等活动，效果不错。但是从内部控制角度看，家长的参与度还比较小。要让家长、社区进入学校的决策层参与学校的经济决策，家长和社区才能够了解全面、正确的信息，给出正确的意见，进行正确的传播。（图1）重点岗位包括：学校行政管理部门、预算编制和执行部门、政府采购部门、基建项目管理部门、食堂管理部门、收支核算管理部门、资产管理部门、信息管理部门、风险评估和监督部门。需要涵盖学校所有经济业务审批、使用和监督，保证三权独立，监督到位。家长和社会层面：家长代表和社区代表。家长代表需要选取敢说话、能说话、会说话的家长参与，他们可以帮助学校了解家长的想法和顾虑，参与学校经济业务的决策和开展，在家长层面进行正确的信息传递和正能量的传播。社区代表需要选取社区工作经验丰富、为人正直的社区工作人员，他们可以帮助协调学校和社区关系，为学校提供各界帮助，在社区层面进行正面的宣传，为学校赢得良好的发展环境。校务会议可以根据不同需求进行不同层面的讨论。对于重大事项的决定进行全体层面讨论决策；对于单项问题可以进行具体涉及人员层面的讨论；点、面结合，方便实际工作的展开，提高集体决策的效率。图1：中小学内部控制组织架构图

（二）完善内部控制制度体系中小学校的经济业务主要包括预算、收支、采购、基建、资产、合同六大项，“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系需要包含所有经济业务，也需要包含信息管理及风险评价和监督， 如《预算管理细则》《收支核算管理细则》《政府采购实施细则》《固定资产管理细则》《基本建设项目管理细则》《合同管理细则》《风险评估和监督管理细则》《食堂管理细则》《岗位职责》等（如图2所示）。细则需要明确各项管理采取的方式、方法，申报、审批、执行、监督等相关部门的职责。“预算”是所有经济业务的起点，也是终点。预算的编制直接影响所有经济业务的开展，预算执行的精准是学校内部控制制度的直接体现。预算管理制度需要从编制、执行、决算等不同阶段，对申报、审批、执行、反馈等岗位进行明确的责任划分。“岗位职责”需要分别对每项经济业务、每个重点岗位进行规范，强调不相容岗位的重要性。“合同管理”需要从合同签订、执行、反馈等进行规范，进一步加强学校领导的合同意识和维权意识。其他单项业务的管理制度都需要明确操作方法，明确处罚条款，严格区分决策、执行、监督等不同阶段的职责，严格区分不相容岗位。（图2）

（三）合理设计业务流程完善的制度需要扎实地落实才能取得预期的效果，业务流程是提高制度执行力的重要手段。合理的流程需要根据每一项业务的特点，明确每一环节重点岗位的职责，保证环环相扣，步步衔接，相互协助，相互监督，还要保证业务顺畅执行。如：“预算管理”应该包含预算编制、预算调整、决算等流程，从申报、立项、论证、审批、执行、评估等方面进行业务分工和职责明确（具体见图3）；“收支核算管理”应该包含收入确认、支出核销、票据使用等流程，从印鉴管理、票据管理、对账管理等业务中明确每个岗位的职责；“政府采购实施”应包含集中采购、分散采购、零星采购等流程，需要严格区分图2：中小学内部控制制度架构图图3　预算编制流程各部门职责：·教师或部门：摸清家底，结合工作规划，做好次年预算申报。·财务部：①根据财政部门下达的预算编制通知组织培训。②对教师或部门上报的预算进行初审，根据预算编制小学复审情况和校长审核进行汇总和收集，并上报财政部门。·预算编制小组：根据本单位各部门填报的预算进行复审，报校长审批。·校长：对预算工作小组上报的预算进行审核，签字确认。采购、管理、使用等不同环节的职责；“基本建设管理”应包含零星维修、大型修缮等流程，明确项目管理、现场管理、工程监督等不同岗位的职责；“合同管理”流程需要对合同签订、保管、检查等不同环节进行职责区分。（图3）

（四）单独设立风险评估岗位风险就是指在一个特定的时间内和一定的环境条件下，人们所期望的目标与实际结果之间的差异程度。学校组织层面的风险包括战略风险、法律风险、组织风险、财务风险；业务层面的风险包括预算控制风险、收支控制风险、资产和基本建设控制风险、合同控制风险、政府采购控制风险、其他（食堂管理、信息公开等）业务控制风险。风险评估是内部控制的起点，学校开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，作为风险评估的常设机构，单位领导担任组长，内审（或纪检）岗位负责具体事务的实施。内审（或纪检）人员是学校风险评估和监督的重要实施者，人员配备需要重视专业能力、政治思想、从业理念等素质，人员管理应直接隶属于学校主要领导者即风险评估组长。从常设机构到专业岗位，从不同维度对内部控制制度的实施进行评价和监督，以确保学校内部控制体系得以健康地开展，取得预期的效果。

（五）努力提升岗位专业度经济业务岗位均属于专业性很强的岗位，如会计、资产管理员、食堂管理员等需要专业的财务知识，基建工程管理员需要专业的项目工程知识，食堂管理员需要专业营养搭配知识，合同管理员需要专业法律知识。专业的事让专业的人来干， 这是一种美好的理想化状态，但在目前的人事制度下，学校教师的配备尚不能满足，配备经济类专业人才的可能性不大。培养现有从业人员或者培养有能力的从业人员是比较可行的方法。一是改变观念，调整人员结构。学校领导层需重视经济业务从业人员的配备，将政治素质过硬、从业能力较强的教师调整到采购、基建、财务、审计等专业岗位上。二是加大经济业务从业人员的培养力度。制定制度鼓励经济业务工作者进行业余培训和进修，同时加强校际交流和探讨，搭建各种平台，通过传、帮、带加速专业人才的成长。三是提供经济业务专业岗位的专业职称评审的优选方案，帮助解决经济业务从业人员的后顾之忧，使“后勤工作人人让”的现象改观成“后勤工作人人抢”，进一步提升从业优势和幸福感。（六）拓宽信息公开维度现代社会是信息化的社会，学校职能的特点使学校的经济业务具有社会性的特点，特别受家长、学生、社会机构的关注。现有校园通过校园网、校务公开栏等方式对学校的发展规划、财务数据、食堂菜单、视频供应等进行社会化公示；对于校内评优、选优，人事评聘，岗位竞聘等方面进行公示。从内部控制角度思考， 信息公开是内部控制的重要手段，公开的维度可以进一步拓宽，学校的所有经济业务都需要进行不同层面的公开。一是全面公开学校经济业务的审批、操作流程，接受学校教师的监督，即利用现有校园网，设计预算编制、政府采购、基建维修、食堂配送等工作流，每项经济业务的申报、审核、审批、执行、决策等均在工作流中操作完毕，每个重点岗位人员具有工作流的操作功能，每个教师和校务成员都具有查询功能，使每项经济业务都在阳光下健康开展，有效防控暗箱操作。二是通过校务公开栏，扩大公开信息面，主动接受学生、家长和社会的监督。将食堂食品配送、学生课间餐配送、学生饮水检测、学生校服定制等家长、学生特别关注的信息进行公示。中小学校是培养人的基地，学校的内部控制可以合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果；也可以发展学校和社会的联动，促进教育教学工作的顺利展开，提升学校整体的办学水平。学校管理者应该以科学组织架构为基础，通过完善内部控制制度、制定合理业务流程、加强监督管理、加强人员配备、加强信息公开等措施，形成“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，真真切切地把权力关进笼子，把教育的每一分钱管好、用好。