李晓军

精准扶贫是全面建设小康社会的现实需要，更是一项政治任务。革命老区要打好精准扶贫、精准脱贫攻坚战任务更加艰巨。达州是川陕革命老区，贫困人口规模大、覆盖面宽、贫困发生率高和减贫难度大。2015年，达州市以精准扶贫、精准脱贫为手段，以改革创新为动力，坚持区域发展与精准扶贫“两轮驱动”，实施“五大扶贫工程”，全力推动扶贫攻坚，扶贫开发工作取得明显成效。
一、达州精准扶贫现状及成效
2011年，达州市有贫困人口121.61万人，贫困发生率达21.85%，远远高于全国、全省平均水平，贫困人口数量居全省第二位。2013年，全市有贫困村828个、农村贫困人口74.15万人，居全省首位（全省625万人、全国8249万人）；贫困发生率为13.53%，高于全国8.5%、全省8.6%的平均水平。2014年，全市贫困人口有63.66万人（全省497.65万人），占12.79%；贫困发生率为11.62%（全省7.7%），比全省高出3.92个百分点。2015年，全市贫困人口有49.85万人（全省380万人），占13.11%；贫困发生率为9.16%（全省5.88%），比全省高出3.28个百分点。达州市扶贫开发存在以下几个主要特点：一是贫困人口规模大；二是贫困人口覆盖面宽；三是贫困发生率高；四是减贫难度大；五是贫困程度深。
针对贫困人口多、贫困程度深的实际困难，达州市委市政府多措并举实施扶贫开发战略，全力攻关贫困难题，取得了一定成效。2015年，全市共投入各类扶贫移民资金6.98亿元，实现精准减贫132006人。贫困人口由2010年的121.61万人，到2015年49.85万人，减贫人数达到71.16万人，完成扶贫目标任务的59.01%。
一是经济发展战略为扶贫开发奠定了坚实基础。达州扶贫开发工作在省委、省政府和市委、市政府的坚强领导下，紧紧抓住新一轮西部大开发和秦巴山区连片扶贫开发等重大机遇，立足于省委对达州提出的“努力在次级突破中走在前列”和“探索新形势下欠发达地区新型城镇化道路”的两大历史任务，坚持科学发展、加快发展、追赶跨越的工作基调，围绕建成川渝陕结合部区域中心城市和川东北经济区核心增长极的两个定位，坚定不移地推进“三大总体战略工程”，经济社会发展取得了新成绩，为扶贫开发工作奠定了坚实的经济基础和能力保障。
二是政策密集出台为精准扶贫提供了保障。2015年7月，中共达州市委三届九次全会研究部署了新阶段、新形势下达州的扶贫攻坚工作，审议通过了《中共达州市委关于决战决胜扶贫攻坚同步全面建成小康社会的决定》，提出了全市每年减少农村贫困人口15万人左右，到2018年，实现全市省定贫困县全部“摘帽”；到2019年，实现全市国家扶贫开发重点县、828个建档立卡贫困村全部“摘帽”；到2020年，实现全市23.2万户、63.6万农村贫困人口如期脱贫，贫困县农民人均纯收入比2010年翻一番以上，实现基本公共服务均等化、社会保障全覆盖的扶贫攻坚目标任务。2015年，达州继续深化扶贫改革，创新攻坚机制，出台了精准扶贫等配套改革文件和支撑性的落实措施。市委印发了《关于进一步做好对口定点扶贫工作的通知》，确定了新一轮市领导对口联系、市直部门（单位）定点帮扶贫困村工作，大力推进“五大扶贫工程”和“六到农家”活动，着力解决贫困村、贫困户实际困难和问题。市政府制发了《扶贫开发重点工作实施计划（2015~2020年）的通知》，细化了道路畅通、饮水安全、电力保障、产业增收、乡村旅游、危房改造、卫生计生、文化建设、信息化、教育扶贫、技能培训、生态环境等12项重点工作，明确了部门（单位）的目标、任务和责任，强化了工作重点。
三是多管齐下扶贫战略初见成效。近年来，达州市扶贫开发工作，紧紧抓住转变方式、强化“造血”、加大投入、整合力量四个关键，瞄准最贫困的地区、最迫切的问题、最紧要的事项，坚持多管齐下、综合施策，在厘清发展思路、培育主导产业、提升基础条件、抓好服务保障等方面下功夫，精准扶贫攻坚战取得了显著效果。全市农村贫困人口从121.61万人减少到49.85万人，贫困发生率从21.85%下降到9.16%，达州扶贫开发已经由解决温饱问题、巩固温饱成果，进入到加快脱贫致富、向全面小康迈进的历史性阶段。
四是财政金融精准发力为脱贫攻坚注入了动力。近年来，达州实施了以财政金融支持“扶贫惠农工程”为载体的精准扶贫战略，整合扶贫惠农政策和财政金融资金等资源，建立各地风险补偿基金和精准扶贫发展基金，形成了新型金融与传统金融协调配合，金融产品与服务方式创新，满足贫困地区群众及经济实体差异化、多层次的融资需求，实现金融服务全覆盖，切实解决贫困地区金融服务难题。2015年共投入各类扶贫资金6.98亿元，市级财政落实驻村帮扶项目资金、工作经费1500万元，实施点对点帮扶，实现了驻村帮扶干部工作组（队）对全市所有贫困村全覆盖、市县领导和帮扶单位对全市所有贫困村全覆盖、帮扶责任人对全市所有贫困户全覆盖的“三个全覆盖”工作格局。2015年精准减贫132006名农村贫困人口。
二、精准扶贫存在的困难和问题
达州作为全省扶贫攻坚任务最繁重的市（州），贫困面宽、量大、程度深状况没有根本改变，住房难、行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难、通信难、增收难等问题依然存在，因病、因残、因灾致贫返贫现象突出。加上经济发展基础和速度受限，财力薄弱，对扶贫开发投入少，对上依存度较高等多重因素，达州的精准扶贫工作存在较多困难和问题。
一是贫困发生率高。如达州万源市，按2013年农民人均纯收入2736元扶贫标准，万源目前还有农村贫困人口10余万人，贫困发生率达19.8%，居全省前列。万源市系国家扶贫开发工作重点县（市），2013年该市人均GDP仅16725元，仅占全省的0.1%。如此现状的不仅仅是万源市，达州的渠县、宣汉县也有着相同的情况。
二是基础设施落后。达州地形地貌以山区、丘陵为主，其中山区占70.7%，丘陵占28.15%，农村道路建设和水利设施建设成本高、难度大，全市尚有“十二五”规划内37.8万、规划外130万农村人口存在饮水难和饮水安全问题，多数农田渠系配套不够，中低产田土占总耕地的57%，路、水、电、气等基础设施末段建设严重滞后，抵御自然灾害能力弱。全市行政村虽已通公路，但通路不通畅，不通畅村达742个；农村还有无电户6061户、2.35万人；还有18万户、70万人没有进行农网改造；150万户群众无法正常收看广播电视节目甚至无法收看市、县本地广电节目。农村中小学学生宿舍、食堂建设面积严重不足，缺口达44.64万平方米，配套设施严重缺乏。自然灾害频发也是导致贫困增加的外部影响因素。
三是自然灾害频发。达州境内分布有“秦巴山地灾害区”、“川东伏旱气候区”、“川东暴雨滑坡区”，属于我国自然环境脆弱地带。自2004年以来，“9·3”、“7·8”、“6·25”多年连续遭受暴雨洪灾、旱灾和雨雪冰冻灾害袭击，累计直接经济损失达300多亿元。因自然灾害频发，因灾致贫返贫问题十分突出。据统计，１０年来，达州市因自然灾害影响造成13.72万户48.02万人返贫致贫。
三、精准脱贫攻坚战财政对策及建议
财政作为金融扶贫计划的牵头部门，在精准扶贫攻坚战中主动作为，精准发力，肩负起扶贫攻坚的历史重任是担当更是职责所在。
（一）实施多元投入战略，加大对精准扶贫的资金支持力度
资金支持是精准扶贫攻坚战的财力保障和重要抓手，构建多方位多层次的资金支持体系对精准扶贫来说至关重要。
1.做大财政“蛋糕”，加大财政投入力度。当前，达州经济发展处于中低速发展的新常态时期，财政收支压力巨大。面对刚性支出逐步增加，财政收入中低速增长已无法满足经济社会发展的需要。在新常态下，财政部门要以新思路新举措，积极应对，主动作为，精准发力，加快财税体制改革步伐，积极调整和优化财政支出结构，做大做强财政“蛋糕”，提高财政保障能力。同时，要建立新增财力投入机制。严格落实市、县区财政当年新增财力用于扶贫开发的财政资金投入增长机制要求。
从2011～2015年财政对扶贫开发的支持力度看，总体是达到了逐年增加，充分发挥了财政资金“四两拨千斤”作用，积极引导社会资金注入扶贫开发的领域，为扶贫开发工作做出了积极贡献。但是，根据精准扶贫总体战略的要求，达州要在2020年实现全面脱贫的目标，财政还需要对精准扶贫加大投入力度。因此，财政部门要按照《达州市改革财政专项扶贫资金管理使用机制实施细则》管理办法，严格落实县（市、区）新增一般转移支付、少数民族地区待遇县转移支付和资源有偿出让收益的50%以上要用于综合扶贫开发等制度。县级财政每年年初要足额预算精准扶贫资金，同时不断调整优化支出结构，从严控制一般性支出，确保财政专项扶贫支出年平均增长幅度高于财政经常性增长幅度。同时，要盘活精准扶贫的存量资金，用增量加存量的有效办法，做大精准扶贫的“蛋糕”。
2.强化扶贫资金预算管理。深化部门预算改革，提高扶贫资金预算的科学化、精细化水平。从预算环节入手，推进精准化的扶贫预算，带动扶贫工作的精准化。市县财政在编制预算时要单列民生改善、项目建设、社会保障等领域用于扶贫开发的专项资金。同时细化项目内容，将扶贫开发项目细化具体到每一个贫困县区、每一个贫困乡镇、每一个贫困户。
3.建立整合涉农资金投入机制。建立整合涉农资金投入机制。及时制定出台《关于整合财政性资金促进精准扶贫的指导意见》，指导各县（市、区）切实加强涉农资金整合，紧紧围绕市委三届九次全会和市委《决定》精神，按照“六个一批”扶贫攻坚计划和“十大专项行动”的要求，以精准扶贫为载体，把基础设施、产业发展、社会事业、生态保护、能力建设等涉农项目和资金，合理安排、打捆使用，集中解决贫困地区、贫困农户急需、急盼的突出问题，整合更多的政策和资金用于精准扶贫。在今年国务院办公厅、省政府办公厅出台《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施意见》后，及时代市政府拟定了《达州市关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》，通过加大定向财力转移支付力度，尽可能将资金和项目管理权赋予县（市、区）；在确保完成规划任务的前提下，允许县级在同类项目中，整合统筹使用相关渠道下达的补助资金。同时，以县为主体，制定整合资金推进扶贫攻坚实施方案，将涉农资金整合贯穿于预算编制、资金分配、资金使用和资金管理的每一个环节，形成“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，提升整合实效，助推减贫脱贫。截止目前，全市共整合各类涉农资金31.41亿元，有力支持了农村基础设施建设、农业产业化发展、幸福美丽新村建设、精准脱贫等重点项目建设。
4.充分发挥财政杠杆作用，引导社会资金投入。积极探索运用多种形式大力发展小额信贷，引导各类社会资金投入扶贫攻坚，探索财政贴息支持农业产业发展的补助方式，完善推动城乡一体化发展的金融服务机制。探索发展村级发展互助资金贷款，支持农民发展特色种养殖业、农副产品加工业和交通运输业，发展壮大村级优势产业。探索建立精准扶贫小额贷款机制。由市县财政和银行共同出资设立精准扶贫贷款风险补偿基金，对精准扶贫小额贷款等的损失予以补偿，并建立风险补偿长效补充机制。引导各类金融机构积极参与扶贫攻坚，通过贴息撬动贫困村产业发展。
5.积极研究上级相关财税政策，加大向上争取项目和资金的力度。近年来，中央制定和出台了一系列加快推进革命老区、贫困地区发展的政策，尤其是2016年中央制定的川陕革命老区振兴发展规划出台后，进一步加大了对贫困地区、革命老区发展和扶贫开发的支持力度。财政部门要认真研究涉及到的财政转移支付政策、税收优惠政策等相关政策，加大向上争取项目和资金的力度。从2001年起，中央财政单独设立了地方革命老区转移支付，2014年，中央对地方革命老区转移支付规模已经达到57亿元，比2013年增长10.8%。为了充分发挥资金的使用效益，让老区人民切身感受到党中央的温暖，中央明确省级和市级财政要将中央对革命老区的转移支付资金分配落实到对中国革命做出较大贡献且财政较为困难的连片革命老区，用于帮助老区人民群众改善生产生活条件。并要求有条件的地区可以在预算中安排一些资金，增加对革命老区转移支付规模。2015年，省财政厅在精准扶贫攻坚战略中提出了“1+4+4”的财政扶贫政策体系工作思路，在2016~2020年的扶贫资金平衡方案上给予贫困地区大力支持，同时构建了贫困地区财力保障机制、财政扶贫资金到村到户帮扶机制、贫困地区县级涉农资金统筹整合机制，制定了促进贫困地区跨区域合作财税利益分享实施办法、均衡性转移支付单列贫困地区补助办法，精准扶贫财政金融政策管理办法、财政支农项目资产收益扶贫实施办法等多项精准扶贫政策，将对贫困地区的精准扶贫给予全力支持。因此，达州财政部门要积极配合有关部门，积极向上争取有关政策和补助资金，以增加对达州精准扶贫的投入。
（二）创新投资收益扶贫模式，全力攻坚精准扶贫
1.积极推进财政支农资金形成资产股权量化改革试点。赋予建档立卡贫困户更加充分而有保障的财产权和财产收益权，拓宽缺劳力、缺技术和丧失劳动能力的农村贫困户持续稳定的增收渠道。一是财政支农资金投入到村或农民合作社，农民用水合作组织部分形成的资产，经试点组织成员同意后，划出一部分，采取优先股的方式量化到贫困户，实行贫困户收益保底、按股分红。二是财政支农资金投入到农村集体经济组织形成的资产，可先设立贫困户股份，仅贫困户享受，剩余部分再按一人一股量化给农村集体经济组织成员，并确保贫困户分红底线。三是鼓励龙头企业与农民专业合作社或农村集体经济组织共同利用财政支农资金成立实体，明晰双方持股比例。农民通过农民专业合作社或农村集体经济组织持有实体股份，并设立贫困户优先股，剩余股份再按规定量化。
2.创新开展精准扶贫小额信贷模式。引导金融机构对农村建档立卡贫困户在核定的额度和期限内发放“免担保、免抵押”贷款，政府通过贴息、风险补偿、购买保证保险等措施降低贷款风险，加大对建档立卡贫困户信贷支持，促进其发展增收项目，帮助贫困户尽快脱贫致富。
3.建立精准扶贫小额信贷基金和风险补偿基金。从2015~2020年，市级财政每年安排3600万元，其余各县市区各500万元。建立精准扶贫风险补偿基金是精准扶贫小额信贷基金的重要保障措施。各县市区可按不低于贷款余额的5%安排贷款风险补偿基金，并在以后年度按照不低于当年新增贷款的5%安排贷款风险补偿基金。同时落实精准扶贫贷款贴息资金。县级财政可整合各级财政安排的精准扶贫贷款贴息资金，按不超过5%的年利率给予建档立卡贫困户的贷款贴息。如达州市开江县在精准扶贫攻坚战中建立产业扶贫小额信贷基金、产业扶贫风险补偿基金和产业扶贫贷款贴息资金，为该县精准扶贫提供了有力保障。该县在1.89万户建档立卡贫困户中，凡购买小额信贷保证保险，保险机构将按国家最低标准收取扶贫信贷保证保险资金，县财政给予全额补贴。开江还设立了扶贫小额信贷风险补偿基金专户，2015年开江县财政首次注入资金100万元，按照不高于1：10的比例投放贷款，损失风险由合作保险公司承担70%，剩余30%由政府、银行各承担50%。
（三）强化扶贫资金管理，提高资金使用效益
1.建立健全资金监管制度。按照《四川省财政专项扶贫资金管理办法》和《关于进一步加强扶贫项目资金监管工作的意见》等要求，制定完善《市级财政专项扶贫资金管理办法》，坚持财政扶贫资金专户管理和县级财政报账制管理，封闭运行，确保专户储存、专人管理、专账核算。
2.健全财政专项扶贫资金绩效考评机制。根据四川省财政专项扶贫资金管理、财政扶贫资金绩效考评实施、专项扶贫资金投入考评等办法规定，建立对各县（市、区）年度扶贫开发计划、项目批复与执行情况、财政扶贫资金的使用过程、项目实施及其效果等进行综合性考核与评价，切实提升财政扶贫资金管理使用的规范性、有效性和安全性。
3.实施追踪问效。按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监督跟着资金走”的原则，把加强财政扶贫资金绩效管理贯穿于扶贫资金分配、拨付、使用以及扶贫项目的立项、审批、实施、检查、验收全过程，切实提高扶贫项目实施效果和财政扶贫资金使用管理绩效。
4.扶贫资金监督管理常态化。定期将财政扶贫资金的分配、项目安排以及项目到村情况在相关媒体上进行公示公告。同时，发挥监察、审计等部门的作用，加大违法违纪行为惩处力度。扶贫项目实施中所需大宗物资、材料符合政府采购目录的，要按照政府采购的有关规定实行政府采购，采购物资实行财政直接支付的办法。同时，建立严格的物资领用和保管制度。
（四）充分发挥职能作用，全力推动精准扶贫工作
精准扶贫在获得充裕资金支持的同时，更离不开项目来支撑。精准扶贫项目是改“输血”为“造血”的重要抓手，财政部门在精准扶贫项目上要给予高度关注和大力支持。要会同农业、交通、水利、卫生、文化教育等部门，加快推进贫困地区的基础设施、农村产业发展、文化建设和农村教育事业的发展进程。要通过科学规划和建设贫困地区的交通、水利、电力、通信等基础设施，构建骨干网络、改善区域发展条件，完善末端建设、方便群众生产生活；通过积极培育贫困地区特色支柱产业，建立贫困群众稳定增收来源，拓宽脱贫致富渠道；通过以扶贫新村建设为载体，加快推进危房改造，同步提升扶贫新村公共服务和社会管理等综合配套服务水平，建设幸福美丽家园；通过健全卫生计生服务体系，提高服务能力，加大疾病预防控制力度，做好计划生育工作，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，优先实施相关扶贫项目，逐步解决因病致贫、因病返贫问题；通过发展有线电视、直播卫星、地面数字电视等方式提高电视覆盖率，利用村级组织活动场所开展群众性文化活动；通过基础教育、能力培训等多种途径，全面提高贫困人口素质，增强其就业创业能力，打牢脱贫致富的根基，阻断贫困代际传递链条。
（作者单位：达州市财政局）