财政支出政策绩效评价的基本方法

　　与会代表认为，财政支出政策绩效评价既要遵循财政支出绩效评价的一般方法，又要兼顾公共政策评估的特点，可从评价、取证和分析三个方面进行归纳。

　　具体说来，财政支出政策绩效评价主要采用指标法、因素法、比较法、成本效益法、最低成本法和公众评判法等。财政支出政策绩效评价方法的选用应坚持简便有效的原则，根据评价对象的具体情况，综合选用多种评价方法，对财政支出政策进行客观评价。

　　财政支出政策绩效评价相关信息的采集和取证，要综合运用政策背景调研、政策文本解读、评价指标取数、社会调查、现场勘查和专家咨询等方法，全面收集财政支出政策决策、执行和效果的相关信息，以及政策利害关系人、政策基层执行人和社会公众的意见建议。

　　财政支出政策绩效评价具有多重目标和多元取证方式。评价过程会产生大量绩效信息，有些信息以货币计量，有些不能货币计量；有些客观数据是量化的，也有些信息是无法量化的。因此，财政支出政策绩效评价应坚持“价值标准”和“事实标准”并重的原则，采取定量与定性相结合的分析方法，以定量分析为主，定性分析为辅。

　　定性分析方法主要包括两个方面：一是政策回应性分析，主要借助问卷调查和社会访谈等公众评判法进行政策满意度的综合测量和分析。二是政策公平性分析,主要从政策的程序正义、政策资源分配的公平性、政策受益的公平性这三个角度来进行分析。

　　财政支出政策绩效定量分析可以根据具体情况，选择过程对比分析、目标比较分析、成本分析、定量模型分析四类不同的方法。

　　财政支出政策绩效评价的主要内容及指标体系

　　与会代表认为，财政支出政策是公共政策的一个子集，同时，财政支出绩效评价又有其服务于财政资金绩效管理的特定要求。因此，财政支出政策绩效评价是以预算管理为主线、专业性更强的一种公共政策评价。体现在评价内容上，要涵盖公共政策评估与财政支出绩效评价两个层面，包括政策制定、政策执行与实施、政策执行后的效果及价值。其中，政策的效果是评价的核心，而其决策过程和执行是取得预期效果的重要保证。这三个方面又可进一步细分为：政策设立的必要性、设计的合理性及可行性、政策任务的分解、落实及监督、政策目标实现程度、成本有效性、受益群体满意度等。财政资金作为财政政策目标实现的重要支撑，其投入和使用管理贯穿于政策的制定与执行整个过程，资金使用的绩效是政策效果的基础和重要内容。

　　由于财政支出政策绩效评价兼具公共政策评估和财政支出绩效评价双重内涵，其指标体系的设计也要体现这两类评价的内容和目的。总体思路是，可依据政策制定的政府层级进行政策分类，依据不同层级政策在政策制定与执行中的职能定位，分类设计政策制定与政策执行指标。同时，依据政策内容所属领域明确其主管部门，对应至相应的履职活动分类，依据履职活动结合政策目标设计政策效果指标，通过政策效果对政府部门职能的呼应，从而更立体地反映政策绩效实现程度。

　　指标体系由政策制定、政策执行、政策效果三个内容组成，但在不同分类下，其框架内容选择及指标设计也不相同。如，前评价重点关注政策制定的相关内容，后评价除了重点考察政策目标实现以及政策效果，还要对政策制定和执行做全面评价，这样一来，其指标设计自然不同。在政策开展中，不同层级政府、不同政策主体扮演的角色、关注的重点不同，设计具体的政策制定、执行维度的绩效评价指标也会不同；政策效果则需结合政策目标，根据政策内容的不同选择相应的社会、经济、环境效益进行个性化设计。

　　财政政策绩效评价报告定位及评价结果应用

　　与会代表认为，财政政策支出绩效评价报告体现评价的目的和目标，是以评价为手段，以指标为工具，通过政策的绩效分析，发现政策制定和执行过程中的问题，厘清各参与主体在其中的公共责任，进而为政策完善、修订、整合或退出提出改进建议。因此，评价报告是结果应用的依据。

　　在与会代表们看来，只有加强绩效评价结果的应用，才能强化绩效评价工作的效果。目前，绩效评价结果的应用方式主要有完善财政政策、调整支出结构、科学安排预算、信息公开、实施绩效问责等方面。由于财政支出政策绩效评价的重点内容之一是政策本身，因此，最终的评价结论要落实到每一条政策的存废、修改或完善，而不仅仅是政策相关的项目实施及预算管理，这是财政政策支出绩效评价与一般项目支出绩效评价在结果应用上的重要区别。

　　存在的困惑和面临的挑战

　　与会代表认为，尽管财政支出政策绩效评价得到了越来越多的重视，但在开展财政支出政策绩效评价的过程中仍存在一些困惑，面临一些挑战：

　　一是财政支出政策绩效评价制度缺乏。规范和完善的制度，不仅可以使得财政支出政策绩效评价工作更加规范并具有权威性，而且可以明确评价目标、评价主体职责、规范评价实施步骤、标准、方法以及评价结果的应用等，使得评价工作更加系统、科学和规范，避免在评价过程中出现职责不清、主观性强等人为因素，限制和影响财政支出政策绩效评价工作的正常顺利进行。

　　二是财政支出政策本身的绩效目标不清。目前，一些财政支出政策，如，“三年行动计划”或“五年规划”，明确了要做多少事情，需要多少资金，什么时间、多少部门去做，怎么组织协调等，但绩效目标都比较原则笼统，缺少可量化的目标或指标，更难分解到具体年度、具体部门的具体行动计划，给开展绩效评价带来了困难。

　　三是财政支出政策的外部性和可持续影响较难评价。政策实施本身具有外部性和可持续性，即政策效益的外延、辐射性和政策效果的可持续影响等，但这些效益效果往往很难量化，也很难用目前的数据去分析今后的实际效益情况。

　　四是财政支出政策的公平性评价主观性较强。公平性是政策绩效评价的重点内容。政策公平性主要依据财政资金配置、政策效益呈现的相对公平合理状态来判断，属于价值判断范畴，难以通过事实标准判断的方式进行评价,导致了政策公平性评价在一定程度上不可避免地存在主观性。

　　五是财政政策受到其他政策的影响大，财政支出政策绩效评价面临其他政策的制约和影响。

　　六是财政支出政策绩效评价结果应用较为局限。结果应用不只是在政策本身的修改完善、财政管理制度调整等方面，更多地会触及到机构改革和透明法治政府建设等方面。但在目前情况下，大多评价结果应用只是对财政政策进行完善，其他方面还涉及不到，结果应用较为局限。

　　为此，与会代表呼吁，中央层面能尽快出台指导性文件，省市层面能出台符合实际情况的操作指南或手册，指导各地有效开展财政支出政策绩效评价工作。与会代表希望，持续关注各地开展财政支出政策绩效评价的进度、实施主体、实施步骤、组织协调、评价指标体系、评价标准、评价方法、数据报送机制、大数据分析等建设情况和应用情况，为财政支出政策绩效评价提供更多的智力支持。